【执法业务学习笔记39】加处罚款是否需要另行作出《加处罚款决定书》

在行政执法实务中，关于“加处罚款”以什么形式作出，这一命题颇受争议。目前，“加处罚款”通常以两种形式出现：

①一种是直接出现在《行政处罚决定书》中。比如，在《行政处罚决定书》作这样的表述：“……到期不缴纳罚款的，依据《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条的规定，本局将每日按罚款数额的百分之三加处罚款，并依法申请人民法院强制执行。”

②另一种是单独作出《加处罚款决定书》。比如，×××街道办事处《加处罚款决定书》……鉴于你（单位）逾期未履行该行政处罚决定，根据……规定，本机关决定对你（单位）作出加处罚款×××元（大写）的决定。现要求……缴纳罚款。逾期不缴纳的，本机关将依据……申请强制执行。如你（单位）不服本决定，可……申请行政复议，也可……人民法院提起诉讼。

在这两种形式中，单独作出“加处罚款决定”的，无论是在行政执法实务中，还是在司法实务中都不会存在问题，争议最大的就是依附于《行政处罚决定书》作出的涉“加处罚款”内容的，争议在于其是否具有与单独作出“加处罚款决定”同样的效力。可以说，各方观点不一，包括各地法院、各级法院之间的判例均未能达成统一的共识，因此，也给一线行政执法人员带来了困惑。笔者今天就这争议的内容谈谈自己的看法。

一、相关规定

《行政强制法》第十二条规定　“行政强制执行的方式：(一)加处罚款或者滞纳金;”

《行政强制法》第四十五条　行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金的标准应当告知当事人。

《中华人民共和国行政处罚法》第七十二条规定：当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款，加处罚款的数额不得超出罚款的数额......

解读：

①根据《行政强制法》第十二条之规定 ，“加处罚款”是行政强制执行措施；

②既然“加处罚款”被法律定性为强制执行措施，如果在《行政处罚决定书》中出现相关的“加处罚款”内容，并认为其与单独作出“加处罚款“决定效力相同，那么，这份《行政处罚决定书》将如何定义其性质呢？是定性行政处罚性质，还是定性为强制执行性质呢？一份执法文书兼具行政处罚性和强制执行性是否感觉很矛盾呢？

结论：笔者认为，这种依附《行政处罚决定》的“加处罚款”的形式，只能定性为行政处罚性质，而不能定性为强制执行性质；对于这种依附内容，个人认为可以定性为具有一种“法律指引”性质，起到一种法律指引作用，引导当事人实施正确的行为，如指引当事人及时缴纳罚款，否则会受到“加处罚款”的执行罚。所以，笔者认为这种依附《行政处罚决定》的“加处罚款”形式，不能认为其是符合《行政强制法》第四十五条规定的，行政执法部门已依法履行“加处罚款”的告知义务。并且在这种情况下，如果当事人行使救济权，是行使《行政处罚决定书》所列明行政处罚救济权，还是行使“加处罚款”的救济权？如果行使“加处罚款”的救济权，请问：“行使多少加处罚款数额的救济权呢？”对一个“加处罚款”数额不确定的，当事人又如何行使救济权呢？所以，笔者不认可“加处罚款”依附于《行政处罚决定书》的形式作出，就具有与单独作出“加处罚款”决定同等的效力。因为这样会出现诸多的不明确和矛盾的地方。

二、最高法主流观点

行政机关实施加处罚款或者滞纳金，其法律依据是《行政处罚法》或者其他特别法的专门授权。那么，在执法实践中，行政机关在行政决定未明确执行加处罚款或者滞纳金的内容，亦未单独作出加处罚款或者滞纳金的行政决定，行政机关是否有权直接根据法律的规定，对当事人实施强制执行。我们认为，不可以。因为，法律的规定是抽象的条文规定，尽管行政处罚法和相关法律对加处罚款或者滞纳金的标准规定通常比较明确，但毕竟只是抽象的法律条文规定，如果行政机关要对当事人执行加处罚款或者滞纳金，必须要有明确的行政决定内容，而且要明确加处罚款或者滞纳金的具体标准，告知申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。这样抽象的义务才能成为具体的义务，才具有强制执行的具体根据。行政机关不得以法律明确规定了加处罚款或者滞纳金的具体标准为由，在未作出任何形式的加处罚款或者滞纳金行政决定的情况下，直接对当事人实施加处罚款或者滞纳金的行政强制执行。【来源：最高人民法院副院长江必新主编、最高人民法院行政强制法研究小组编《〈中华人民共和国行政强制法〉条文理解和适用》】

结论：最高法主流观点是“加处罚款”要作出行政决定

三、专家观点

胡建淼教授在《论作为行政执行罚的“加处罚款”》（《行政法学研究》2016年第1期）中认为：“加处罚款”作为行政执行罚的一种方式，首先必须遵循《行政强制法》第四章第一节所规定的行政强制执行的一般程序，其次必须遵循《行政强制法》第四章第二节为“金钱给付义务的执行”所设定的特别程序。并将“加处罚款”程序分为四个环节：基础决定、事先催告、听取意见、“加处罚款”决定。

结论：胡建淼教授观点是要单独作出“加处罚款”决定

四、地方观点

①在上海市人民政府法制办公室制定的《关于行政机关加处罚款有关事项的指导意见》规定中作了这样的表述：“当事人在行政处罚决定书规定的履行期限届满后仍不履行，行政机关决定对其加处罚款的，应当及时制作行政处罚加处罚款决定书，并送达当事人。行政处罚加处罚款决定书应当载明加处罚款的具体数额。当事人单独对行政处罚加处罚款决定申请行政复议或者提起行政诉讼的，不影响行政机关对行政处罚决定向人民法院申请强制执行。”

结论：应制作“加处罚款”决定，载明具体数额，并保障当事人的救济权。

五、判例观点

①在《湖北省高级人民法院行政判决书（2019）鄂行再2号》中，法院指出：“根据《中华人民共和国行政强制法》第十二条第一项的规定，加处罚款属于法定的行政强制执行的方式，而非行政处罚的种类，不应以行政处罚决定书的形式作出。

②在（2022）浙0324行审77号《行政裁定书》中，作了这样的表述：“2021年5月25日，永嘉县综合行政执法局对现×××公司作出行政处罚决定书，其中，罚款项处人民币叁万元罚款，要求在收到本处罚决定书之日起15日内缴纳罚款，逾期不缴纳罚款的，依照《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条的规定，每日按罚款金额的3％加处罚款。×××公司逾期未缴纳罚款，后综合执法局催告×××公司履行加处罚款的义务，×××公司在催告书送达后十日内仍未履行，综合执法局向法院申请强制执行加处罚款内容，法院裁定准予强制执行。”

结论：各地区法院、各级法院，对“加处罚款”是否需要另行制作“加处罚款”决定书，存在不同的观点，这里仅举两个例子来说明，即使是最终的“决策者”就这一问题也未达成共识。

六、执法建议

“加处罚款”是否需要另行制作“加处罚款”决定书，目前来看还没有权威的统一结论。笔者认为，作为一线行政执法人员，在实施“加处罚款”时，应考虑下列因素：

①查阅本地区有没有相关的规定，比如，上海的《关于行政机关加处罚款有关事项的指导意见》，就有关于“加处罚款”的明确规定。如果本地区有相关的规定，这样执法人员在实务操作中就不会出现左右为难局面。

②加强与本地区法院沟通，听取行政庭法官意见和建议，以应对未来当事人提起涉及相关内容的行政诉讼。

③咨询本级或上级法制部门，把法制部门的观点落实到执法实践中。

④行政执法人员在没有明确“加处罚款”要不要另行作出“加处罚款”决定之前，应当谨慎作为，尽可能制作“加处罚款”决定书，并送达当事人，这既是为了保障当事人权利，也是为了防范行政执法风险。

（以上观点仅供学习参考）