《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》学习笔记丨江苏法律人

《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》

学习笔记

作者：江苏法律人

2026年5月25日由人社部等5部门联合发布并将于2026年7月1日起施行的《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》（以下简称《暂行规定》），作为我国首部专门规范超龄劳动者劳动权益保护的部门规章，其积极意义及重要性不言而喻。

一、《暂行规定》最大的亮点

《暂行规定》最大的亮点是打破了对超龄劳动者与用人单位之间关系定性方面的“劳动关系/劳务关系”二分法的积习，坚持问题导向，将权益保障与劳动关系解绑，不纠结于“关系名分”，重点看“用工事实”，着力解决超龄劳动者权益保障的突出问题（第二条）。

二、《暂行规定》适用范围的构成要件

具体而言，该规章的适用范围包含了两个构成要件，即主体要件（用人单位与超龄劳动者）和用工要件（受用人单位劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动，即存在事实上的从属用工关系）。而在该规章出台之前，无论是现行法律制度层面，还是司法实践层面均存在“打架”现象。例如，从现行法律制度层面分析，《劳动合同法》第四十四条将“劳动者开始依法享受基本养老保险待遇的”（待遇标准）作为劳动合同终止的条件，而《劳动合同法实施条例》第21条，采取的是以“年龄标准”一刀切的立法模式。由此造成在法律制度层面形成了冲突，也系司法实践层面长期存在分歧的根源所在。

从司法实践层面来看，对超龄劳动者与用人单位之间关系的定性一直存在着劳动关系、劳务关系、特殊劳动关系等分歧，导致各地法院裁判标准不一。2010年9月13日最高院发布的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（三）》第七条曾规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。该条确立了对已依法享受养老保险待遇或领取退休金的退休返聘人员按劳务关系处理的裁判规则，在相当长时期内成为司法实践的主要裁判依据。此后，最高人民法院行政审判庭在（2012）行他字第13号答复中对超龄劳动者的工伤保障方面又有所突破，规定用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。

自2021年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》（法释〔2020〕26号）第三十二条承继了原《解释（三）》第七条的上述规则。2025年9月1日施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（二）》第二十一条，明确废止了《解释（一）》第三十二条第一款，从而实质上终结了对已享受养老保险待遇或领取退休金人员一律按劳务关系处理的裁判规则。

再从社会现实层面观察，随着我国人口老龄化程度日益加深及渐进式延迟退休政策的实施，以及基于目前养老保障制度不健全等因素，超过法定退休年龄仍在就业的劳动者群体持续扩大，尤其是大量的农村超龄劳动者，仍需要依靠劳动来解决养老问题。但在对超龄劳动者劳动权益保障方面，因属于法律空白地带，由此产生了大量的社会问题。该规章的出台，无疑将会使这种状况得以一定程度的缓解。

三、关于超龄劳动者与用人单位之间关系的定性

从《暂行规定》的用语来看，例如刻意以“用工协议”而非“劳动合同”，对这一有争议的话题有意识地采取了技术性回避。重实质和问题的解决，不纠缠于名分之争的务实做法，在这一点上是值得点赞的。

四、在实体及程序规定方面均有创新

《暂行规定》在实体方面的规定（第五条、第九条、第十条、第十条、第十一条、第十二条、第十五条等），与《国务院关于渐进式延迟法定退休年龄的办法》第六条规定保持一致，着眼于对超龄劳动者劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤待遇基本劳动权益的保障，除此之外的部分，交由用人单位和超龄劳动者以书面协议进行约定（第八条、第十六条、第十七条）。

尤其是第十五条关于用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费的规定，将各省在此之前提倡而非强制要求用人单位为超龄劳动者缴纳工伤保险费，且对“超龄”的年龄上限有所限制的做法统一为硬性规定，同时也对超龄的年龄上限不做限制。可以说，本条是《暂行规定》最具突破性的条款，其在制度方向上突破了工伤保障与劳动关系严格绑定的传统路径，解决了长期困扰超龄劳动者受制于劳动关系确认而难以享受工伤待遇的窘境。但更值得关注的是，对于超龄劳动者工伤保障的具体内容将会如何规定。譬如超龄劳动者能否享受一次性工伤医疗补助金及一次性伤残就业补助金，能否享受伤残津贴等，这些不仅为实务中亟需明确，且涉及如何与现行《工伤保险条例》的规定相协调等难题。

与实体规定相适应，在纠纷解决的程序规定方面，亦采用了两分法（或称之为二元机制）。《暂行规定》第十九条规定：“因本规定明确的劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障发生争议的，依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》处理。

因其他事项发生争议的，当事人可以依法向人民法院提起诉讼。”也即对超龄劳动者劳动基本权益纠纷，应走仲裁前置、向人社局劳动监察投诉程序，其他的纠纷走民事诉讼程序（参见下表）。

五、《暂行规定》适用方面的点滴思考

1.《暂行规定》作为法律效力层级较低的规章，在事实上修改了《劳动合同法》第四十四条、《劳动合同法实施条例》第二十二条及《工伤保险条例》确立的以劳动关系作为认定工伤前提条件的规定，以及关于超龄劳动者与用人单位之间有关争议解决路径的安排，从某种意义上说，可谓是一种制度的重构，若从《立法法》的角度考量，不无疑问。因此，适时修法将是应然之举。

2.由于《暂行规定》从出台到实施之间预留的时间很短，就会面临着相应配套细则能否及时跟上的现实问题。例如超龄劳动者的工伤认定规则、工伤待遇的具体范围，养老保险及医疗保险的缴纳等等。

3.尽管《暂行规定》还存在着些许缺憾，譬如《暂行规定》对超龄劳动者的保护范围有限，仅限于四项基本权益，且具有封闭性；第六条虽规定用人单位应当与超龄劳动者订立书面用工协议，明确协议期限、工作内容、工作地点、工作时间、休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动条件、职业危害防护等事项，但并未规定违反该义务的法律后果。缺乏法律后果规制的规定，其实施效果会如何，尚有待进一步观察等。但就整体而言，《暂行规定》作为我国首部专门针对超龄劳动者权益保障的部门规章级规范性文件，它的及时出台，填补了我国劳动法律制度在超龄用工领域长期存在的规则供给空白。可谓是小切口，却解决了涉及众多超龄劳动者权益保障及社会稳定的大问题。