当前，我国重大项目建设持续提速，海洋经济高质量发展稳步推进，乡村振兴战略深入实施，自然资源要素保障面临多重现实瓶颈，审批流程繁琐、存量土地闲置低效、历史遗留问题悬而未决、政府企业博弈加剧等问题日益凸显，传统的刚性管理模式已难以适配新时代发展诉求。38号文立足“放活与管控并重、服务与监督同步”的治理理念，从规划引领、审批优化、存量盘活、陆海统筹、生态保护等13个维度推出创新举措，既为地方破解资源保障难题提供了明确的政策支撑，也对自然资源管理体系和能力提出了前所未有的挑战。
本文以38号文全文条款的学习解读为基础，深入挖掘政策创新的逻辑和实施困境，聚焦自然资源管理转型，提出针对性的落地路径，为基层破解“放得开、管的住、服的好”的治理难题提供参考，推动自然资源要素保障与经济社会发展深度融合。
一、自然资源要素保障的创新逻辑
38号文13条条款相互衔接，有机统一，围绕“服务发展、守住底线、破解痛点”的核心目标，形成“刚性底线+柔性适配”“前端放活+后端管控”“存量盘活+增量优化”的治理逻辑，实现了规划引领、存量盘活、陆海统筹、生态保护和服务发展等5个维度的内涵。
（一）规划引领，联动审批，构建高效“放管”模式
38号文第一条至第五条聚焦规划与审批改革，核心解决规划权威性不足、审批流程繁琐、项目与规划脱节等问题[1][2]。以往的管理模式下，多规划并行、审批流程串联、刚性管控为主，项目审批环节多、周期长，企业办事的时间成本高。38号文提出“依据国土空间规划协同开展科学选址”，确立了国土空间规划的刚性依据地位，强化“三区三线”不可突破的底线；明确了以自然资源管理和国土空间规划“一张图”为空间基础，推行部级权限向省级下放、“多审合一”“多证合一”，加快推进自然资源要素先行使用；并且取消了城镇成片开发方案单独审批，实现“要素跟着项目走、项目跟着规划走”的转型。政策的内涵是将规划引领与审批优化深度融合，既守住规划的刚性底线，又通过流程简化释放审批效能，有效破解了规划与实践脱节、审批与需求脱节的难题。
（二）盘活存量，创新柔性，倒逼内涵式发展
38号文第十条的核心是存量资源的盘活，重点解决批而未供、供而未建、闲置土地以及增量用地粗放扩张等问题。传统的新增建设用地指标实行按年度下达[3]，闲置土地处置以到期后刚性无偿回收为主[4]，指标无法灵活跨年度统筹（尽量都用完，怕影响下一年指标），闲置土地回收对抗性强，影响企业投资的积极性。38号文创新推出了“规划期总量管控”“增存挂钩”“撤回用地批准文件”等柔性机制，明确对实现“一张图”联网的省、自治区、直辖市，由省级政府统筹“十五五”期间新增建设用地指标，年度新增指标与存量盘活面积挂钩；对未使用建设用地，以柔性撤回代替刚性到期收回，保留占补平衡指标，同时严控新增指标用于经营性房地产。打破了年度指标管控的局限，以柔性治理平衡存量盘活与营商环境稳定，倒逼城市发展从外延扩展向内涵式发展，构建“存量盘活-指标复用-项目保障”的良性循环。
（三）陆海统筹，分类处置，完善陆海统筹空间
38号文第十一条聚焦陆海空间统筹，解决围填海历史遗留问题处置繁琐、周期漫长、陆海管控机制衔接不通畅、海洋新业态发展缺乏针对性审批依据和政策支撑等痛点。以往对未批已填区域一律冻结，陆海管理边界模糊，海洋新业态审批流程复杂，制约海洋经济高质量发展。38号文实行“已成陆按土地管、未完全成陆按海域管”的分类管控，对2019年前6月底前已报部备案的未批已填区域，实行“查处+修复+利用”的柔性处置[5]，同时坚守“不新增围填海”的刚性底线。其创新点在于尊重围填海即成事实，实现历史遗留处置与生态保护双赢，进一步完善陆海统筹的空间治理体系。
（四）生态保护，刚柔并济，平衡保护与发展
38号文第七条聚焦了耕地“占补平衡”的“刚”，同时兼顾了“水库河流（水面）淹没区按“进出平衡”管控以及战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略矿产可与永久基本农田重叠设置的“柔”，以往“水库河流（水面）淹没区”因为地类划分的历史惯性，通常都是按建设用地管理，38号文回归“是否对耕地造成损毁和是否可恢复”的逻辑，进行了政策松绑，大大提升了水利项目的审批周期；战略性矿产和地热、矿泉水等非战略性矿产以往更是严格不得与基本农田重叠，导致大量优质矿点因被基本农田压覆而无法办证开采，38号文的柔性机制，大大提升了探矿、采矿的灵活度；第十二条和第十三条聚焦生态保护与产业发展协同，重点解决保护地管控与项目落地冲突、红树林地类认知混乱、农业设施用地定性模糊等问题。以往对自然保护区实行绝对管控，红树林地类实行一刀切管控，农业设施用地均按建设用地刚性管控，严重制约相关产业发展。38号文明确省级上报的自然保护地整合优化成果可作为项目要素配置依据，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区；红树林分布区中未被认定为“红树林地”的，按当前地类管理，不追溯整改；耕地上构建农业生产设施，区分是否破坏耕作层实行分类管控，不破坏耕作层的按耕地管理，有效破解了生态保护与产业发展的矛盾。
（五）服务导向。聚焦市场，优化营商环境
“服务型政府”是38号文的核心导向，该政策文件从简化审批、降低成本、柔性处置等多个维度，着力破解企业用地用海审批难、周期长等痛点。无论是38号文第八条、第九条的临时用地接续使用，还是第十一条未批已填海区域的柔性处理、第十三条农业设施用地的松绑等，均体现了以企业需求导向的改革思路，通过减少行政干预、优化审批流程、完善利益保障，切实降低企业制度性交易成本，稳定企业投资预期。
二、基层落地的挑战
尽管政策创新导向明确、贴合发展需求，但结合前述38号文的全文拆解和各地基层自然资源管理实践经验，笔者认为新政在落地过程中，受柔性机制设计、配套细则尚未出台以及管理能力要求提高等多重因素影响，仍面临诸多困境。
（一）柔性机制设计，落地执行难度大
38号文多处采用“可”撤回、“可”统筹等授权性表述，如第十条“可由原批准用地机关撤回用地批准文件”、第十一条“原则上维持现状”等，十分考验自然资源的基层管理能力。在具体实践中，对于供而未建、未批已填海等涉及企业或群众权益的情况，若企业或者群众不同意相关处理方案，地方政策会缺乏有效强制手段，容易导致存量盘活、历史遗漏问题处置受阻；同时，恶意囤地与企业资金不足、客观条件限制无法动工的项目难以精准区分，易引发公平性争议，加剧政企博弈。
（二）配套细则缺失，基层执行有偏差
38号文作为顶层设计文件，部分条款仅明确改革方向，未细化具体执行标准与操作流程，导致基层执行缺乏明确的依据，把握不准具体执行的度。例如“无害化穿越”自然保护地的具体标准、“不破坏耕作层”的认定标准、撤回用地批准文件的程序与补偿标准、增存挂钩的核算方式等等均未出台配套细则。另外，对于重大项目的认定标准，如果理解偏差容易出现执行不到位，违规操作等问题，如对临时用地接续使用把握不当的话，会出现“临时变永久”的变相占地风险。
（三）数据共享不足，联合审批基础有待优化
38号文提及了11次“一张图”，强化了“一张图”的法定地位，先后要求按年度对国土空间规划进行动态维护、要求用地报批以年度变更最新调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，要求不再审查压覆重要矿产资源相关内容、要求用地用林用海在统一平台上联审等。这些创新政策的背后是数据的共享、平台的统一、平台能力完善，但现状是部、省、市级事权分别在部、省、市级业务平台办理，数据共享不足、平台能力在不同层级分散，无法实现高效的协同审批。
（四）过程监管薄弱，易造成新的既定事实
38号文“放得开”的同时，对过程监管提出了更高要求，但基层普遍存在“重审批、轻监管”的惯性问题，由于基层监管力量不足、监管手段单一，对临时用地使用、生态修复落实、农业设施建设等关键环节的监管不及时、不到位，部分企业可能存在利用政策柔性空间违规建设、拖延整改，待项目完工后，便会成为“新的既定事实”，造成自然资源浪费、生态破坏，甚至引发行政纠纷。
（五）管理能力有待提升，难以适配政策要求
当前基层自然资源管理普遍存在如下短板，一是对政策的理解深度不够，难以精准把握“放”与“管”的边界，要么过度“放”导致违规或者最终“管不住”，要么过去管控导致政策落实有偏差；二是协同监管能力不足，自然资源、农业、生态环境等部门之间数据不共享、协同不顺畅，并联审批、联合监管的效率有待提升；三是精细化管理能力不足，对盘活存量、生态修复和过程监管等复杂工作，尚未形成系统的工作方案和专业能力。
三、基层落地的建议
本文结合前述创新逻辑解读、落地困境思考，从细化配套、强化监管和提升能力等方面，提出针对性的政策落地实施建议，实现高质量“放管服”的治理目标。
（一）细化配套规则，明确执行标准
各地应结合实际，联合相关部门制定符合本地自然资源管理的38号文的落地实施细则，明确各类条款的制定标准、操作流程和责任分工。如，细化第十条“撤回用地批准文件”的程序、补偿标准、精准区分恶意囤地和客观困难企业，实现差异化处置，对恶意囤地企业依法依规严肃查处，对客观困难企业给予合理缓冲期；如明确第十二条“无害化穿越自然保护区”和第十三条“不破坏耕作层”的标准，规范第八、九条临时用地接续使用和增存挂钩核算等操作流程，为基层制定提供明确的依据等等。
（二）强化过程监管，杜绝新的既定事实
落实自然资源部“一张图”有关建设要求，结合本地自然资源管理需要，完善自然资源监管能力，构建“事前指导、事中核查、事后验收”的全链条监管体系。一是建立临时用地、未批已填海区域、农业设施用地等重点领域的常态化监管机制，定期开展现场核查，及时发现、整改违规行为；二是运用人工智能、低空经济等数字化监管手段，实现项目建设全过程的动态监测，提升监管效率与精准程度。
（三）完善统一平台，提升审批效能
各地应系统梳理自然资源领域审批事项、办理流程、信息系统、数据底座以及与相关部门的协同机制等，以全链条业务场景为导向，优化重构业务流程与数据支撑体系，倒逼不同层级、不同事项的信息系统深度融合与数据互通，推动自然资源、农业、生态环境等部门实现数据共享、业务协同、联合执法，破除系统壁垒、数据孤岛和协同不畅的问题，构建支撑自然资源“一张图”全过程管理的统一平台，为38号文要求的并联审批、同步审查提供技术保障，切实提升审批效能。
（四）提升管理能力，完善协同机制
一是加强基层自然资源管理人员的政策培训和专业能力培训，切实提升政策精准执行、矛盾防范化解的能力；二是建立常态化政企沟通机制，定期对接企业需求，及时解决政策实施中企业遇到的困难，持续优化营商环境；三是加强与村集体的协作，推动集体经营性建设用地入市、旧矿地盘活等利益分配机制，切实保障村集体与村民的权益。
结论与展望
38号文通过13条条款的系统设计，构建了“放管结合、刚弹并举、问题导向、利益闭环”的自然资源要素保障体系，打破了传统刚性管控模式，以柔性机制平衡发展与保护、企业需求与政府监管，为破解行业阻力，推动内涵式发展提供了政策遵循。本文通过研判政策在基层落实的过程中，存在受柔性机制、配套细则缺失、过程监管薄弱和管理能力不足等因素影响，政策仍面临一定的落地难、政企博弈等问题，提出了细化配套细则、强化过程监管、提升管理能力的实施路径，为各地落实38号文提供了重要的参考。未来，随着38号文配套细则的逐步完善与基层管理能力的不断提升，政策创新的红利会进一步释放。
（一）持续跟踪政策制定的落地效果，及时收集、总结各地的实践经验，不断优化政策的实施路径；
（二）进一步强化规划引领、存量盘活、陆海统筹等举措对培育新质生产力的支撑作用，如盘活存量土地对战略新兴产业、未来产业的用地保障，陆海统筹对海洋经济新质生产力的要素供给；
（三）进一步深化自然资源管理改革，用好管好自然资源“一张图”管理平台，完善平台的管理能力、监测能力，推动管理模式向三维化、数字化、精细化转型，提升协同治理；
（四）持续加强政策的宣传与培训，推动自然资源管理者、企业、群众准确理解政策内涵，形成“政府-企业-群众”良性互动的良好氛围。通过持续优化自然资源要素保障机制，盘活各类空间资源，打造自然资源要素保障与经济社会高质量发展的诸多实践样本。
参考文献
[1]张井芳. 南京市国土空间规划实施监督机制初探[A]. 中国城市规划学会、合肥市人民政府, 美丽中国，共建共治共享——2024中国城市规划年会论文集（15规划实施与管理）[C]. 东南大学;: 中国城市规划学会, 2024: 170-182
[2] 新华通讯社北京分社,北京市党的建设研究会.超大城市治理，北京做对了什么？——中国特色城市治理的北京实践和世界价值. 北京: 新华出版社, 2025.
[3] 土地利用年度计划管理办法（1999年2月24日国土资源部第4次部务会议通过2004年10月29日国土资源部第9次部务会议修订 2006年11月20日国土资源部第5次部务会议第二次修订 2016年5月10日国土资源部第3次部务会议第三次修订）
[4] 闲置土地处置办法（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过 2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）
[5]自然资源部关于进一步明确围填海历史遗留问题处理有关要求的通知自然资规[2018]7号
