《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(五)关于国家出资企业管理人员
- 2026-05-06 17:55:06
《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(五)关于国家出资企业管理人员2026年4月27日，《企业国有资产法（修订草案）》正式提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议，并于4月30日起公开征求意见。2009年施行至今，《企业国有资产法》迎来首次全面修订。修订草案共修改71条、新增32条，条文从77条增至109条。《丽莎闻道》撰写系列文章对草案修订的七大方面进行分析并提出修订建议，此为第五篇《关于国家出资企业管理人员》。 一、关于国家出资企业管理人员的背景说明 国家出资企业管理人员，指的是履行企业经营决策职能的企业董事会成员，包括董事长、副董事长和董事，负责企业日常经营管理的经理、副经理，以及财务负责人和其他高级管理人员；也包括履行有关监督职能的监事。企业管理机构的设置和管理人员的配置，应根据不同的企业组织形式、企业规模大小等具体情况，按照公司法等有关法律、行政法规以及企业章程的规定确定。 在国有企业治理领域，不少学者认为国企普遍存在委托代理问题：国有资产所有权归属于国家和全体人民，由国有企业经营管理层受托负责日常经营与管理，这种所有权与经营权分离的模式，也被视作国企经营治理中的突出痛点之一。但事实上，委托代理问题并非国有企业独有，而是现代企业治理下的共性难题。公司治理的核心逻辑，本质就是化解股东追求投资收益最大化与管理层追求薪酬福利、在职消费等自身利益，推高企业管理成本之间的利益博弈与矛盾冲突。也正是为破解这类管理层侵占股东利益的乱象，独立董事制度应运而生。其起源可追溯至上世纪90 年代美国强生公司事件，当时企业管理层擅自给自己发放数千万美元高额年薪，严重侵蚀股东合法收益，倒逼市场和监管层面建立独立第三方监督机制，独立董事制度由此逐步发展并在全球企业治理中推广应用。 出资人投资设立企业，将企业交给企业管理者经营管理，企业管理者是否称职、尽责，对企业的发展、出资人权益的保障关系尤为重大。正因为如此，选择国家出资企业管理人员成为出资人受法律保护的最重要的基本权利之一。 二、草案关于国家出资企业管理人员的调整内容 草案第四章按照建立健全企业管理人员选拔任用机制的要求，与《公司法》等法律规定相衔接，按照国有独资、控股、参股的不同企业类型，对国家出资企业管理人员的有关事项做了专章规定。主要包括： 1、针对不同的企业组织形式，规定了国家出资企业管理人员的范围。第四十五条【国家出资企业管理人员选任】本法所称国家出资企业管理人员是指：（一）国有独资公司的董事长、副董事长、董事、监事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；（二）国有资本控股公司中由履行出资人职责的机构提名的董事长、副董事长、董事、监事，经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员；（三）国有资本参股公司中由履行出资人职责的机构提名的董事、监事和其他高级管理人员。国家出资企业管理人员由履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及公司章程的规定任免或者提名。国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。 解读： 国有独资公司根据《公司法》的规定设立董事会，其董事会成员，包括董事长、副董事长和董事。国有资本控股、参股的公司，由国有股东和其他股东共同行使选择企业管理者的权利，依照《公司法》的规定，通过股东大会选举产生董事和监事。因此，国家出资企业管理人员中的董事长、副董事长、董事、监事由履行出资人职责机构提名。 根据新修订《公司法》的相关规定，草案第四十五条“国家出资企业管理人员选任”的内容，存在两处与现行法律冲突、需进一步完善的问题：一是国有独资公司的监事。按照新修订《公司法》“第一百七十六条 国有独资公司在董事会中设置由董事组成的审计委员会行使本法规定的监事会职权的，不设监事会或者监事。”从法律层面确定了国有独资公司不设置监事的制度安排，草案第四十五条仍将“监事”列为国有独资公司的选任对象，与现行生效法律条文存在规则冲突。二是国有资本参股公司履行出资人职责机构提名高级管理人员。按照新修订《公司法》的规定，“公司设经理，由董事会决定聘任或者解聘。经理对董事会负责，根据公司章程的规定或者董事会的授权行使职权。经理列席董事会会议。”经理等高级管理人员的聘任、解聘属于董事会法定职权，是公司法人治理的基本规则。履行出资人职责的机构对参股公司，依法仅可提名董事、监事（通过股东会程序），无权直接提名高管。草案赋予出资人机构对参股公司高管的提名权，突破董事会法定权限，与公司法“所有权与经营权分离”的治理逻辑不符。 2、国家建立健全职业经理人制度，国有独资公司、国有资本控股公司及其所属企业可以通过市场化方式选聘职业经理人，对职业经理人的经营业绩进行考核。（第五十一条） 解读： 十八届三中全会开启新一轮深化国有企业改革工作以来，我国持续健全国企市场化经营管理机制，循序渐进推进国企经理层用人、薪酬、考核、退出等关键环节市场化改革，逐步构建契合中国特色现代国有企业制度、兼顾党组织领导核心作用与企业市场化经营发展需求的经理层管理体系。改革顶层设计阶段，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》中发〔2015〕22 号首次明确推行职业经理人制度，提出“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”四大原则；要求畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道。后续为精准指导改革落地、规范双百企业改革试点工作，2020年1月22日，国企改革领导小组办公室同步印发《“双百企业”推行职业经理人制度操作指引》《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》两份核心实操文件，其中“职业经理人”为市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出的高级管理人员，聚焦完全市场化经营主体改革；后者则明确经理层成员实行固定任期、契约考核、刚性兑现、能上能下基础管理模式，作为国企全域基础性改革标配举措。为夯实国企三项制度改革根基，实现市场化经营机制全覆盖落地，2021年印发《关于加大力度推行经理层成员任期制和契约化管理有关事项的通知》，明确要求各级国有企业子企业在2022年底前全面实现经理层成员任期制和契约化管理全覆盖，标志着该制度从试点探索转为国企经营管理的必改任务。2025年5月，中办、国办印发《关于完善中国特色现代企业制度的意见》，再次明确全面全域推进经理层成员任期制契约化管理，同时坚持分类施策、因地制宜，仅支持治理体系完善、市场化竞争充分、具备实施条件的企业稳妥推行职业经理人制度，持续健全国企党建要求与经营发展实际的市场化经营机制。 从上述国家改革政策梳理，以及多年国企改革基层实践成效来看，改革初期虽率先顶层提出推行职业经理人制度，但该制度在实操落地过程中存在明显适配性短板，难以适配我国国有企业治理核心要求和管理人员队伍实际。一方面，职业经理人制度核心要求实行董事会全权主导的纯市场化选聘模式，在实操过程中，与新时代坚持党对国有企业全面领导、严格落实党管干部、党管人才的根本政治原则衔接适配性不足，不符合国企党组织把方向、管大局、保落实的核心治理定位。另一方面，职业经理人配套的三年固定任期、年度及任期考核不合格即刚性解除劳动关系的市场化退出机制，刚性约束强度极高，未充分兼顾国有企业现有经营管理人员长期在岗履职、深耕国企发展、队伍稳定接续的现实情况，一刀切的市场化退出模式不适用于绝大多数传统国企及存量管理干部队伍，改革实操落地阻力大、实操性弱、覆盖面受限。 基于政策迭代优化和基层改革实践检验，当前国家国企改革核心导向已形成任期制契约化制度全面普及、职业经理人制度择优推行的清晰格局，经理层成员任期制和契约化管理已然成为全国各类国有企业常态化、全覆盖实施的基础性核心制度，职业经理人制度仅作为少数优质市场化企业的可选改革举措。草案若仅以法律条文单一规定企业采用职业经理人制度，完全未提及当前国企改革全域推行、广泛实施的经理层成员任期制和契约化管理制度，既不符合国家最新国企改革政策导向和制度体系规划，也与全国国企改革落地实操现状、国企治理实际需求、干部队伍管理现实不相匹配。 三、草案关于国家出资企业管理人员的修订建议 1、第四十五条法条修订建议（修改后建议稿） 本法所称国家出资企业管理人员是指： （一）国有独资公司的董事长、副董事长、董事、经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员（国有独资公司没有监事会及监事，删掉监事）； （二）国有资本控股公司中由履行出资人职责的机构依法提名的董事长、副董事长、董事、监事，以及依法任免或提名的经理、副经理、财务负责人和其他高级管理人员； （三）国有资本参股公司中由履行出资人职责的机构依法依规提名的董事、监事。国家出资企业管理人员由履行出资人职责的机构依照法律、行政法规以及公司章程的规定，依法依规分级分类实施任免、提名或推荐。 国家出资企业中应当由职工代表出任的董事、监事，依照有关法律、行政法规的规定由职工民主选举产生。 2、第五十一条法条修订建议（修改后建议稿） 国家健全完善国有企业经理层市场化经营管理制度体系，全面推行国有独资公司、国有资本控股公司经理层成员任期制和契约化管理制度，实行固定任期管理、契约化约定权责、刚性考核兑现、职务能上能下、薪酬能增能减。国有独资公司、国有资本控股公司及其所属企业中治理体系健全、市场化竞争充分、具备实施条件的，可因地制宜、择优推行职业经理人制度，按照市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出原则，依规选聘职业经理人，严格开展经营业绩刚性考核管理。国有企业推行任期制契约化管理和职业经理人制度，应当始终坚持党对国有企业的全面领导，严格落实党管干部、党管人才原则，依规依法规范履职程序。 相关文章： 重磅解读｜《企业国有资产法》首次大修 七大核心变化看懂国资国企新规则 《企业国有资产法（修订草案一审稿）》学习笔记及修订建议（一）关于本法的适用范围 《企业国有资产法（修订草案一审稿）》学习笔记及修订建议（二）关于企业国有资产监督管理体制 《企业国有资产法（修订草案一审稿）》学习笔记及修订建议（三）关于履行出资人职责机构 《企业国有资产法（修订草案一审稿）》学习笔记及修订建议（四）关于国家出资企业 《丽莎闻道》研究国资国企改革相关内容，所有分析只是作为研究人员的个人观点，感谢大家一直以来的支持与鼓励~
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