一、行政协议的概念
行政协议，又称行政合同，是指行政机关为实现公共利益或行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。
（一）行政协议的四个要素
1.主体要素：一方当事人必须是行政机关。
2.目的要素：为实现行政管理或公共服务目标。
3.内容要素：协议内容具有行政法上的权利义务。
4.意思要素：双方当事人协商一致。
（二）行政协议的识别标准
1.形式标准：是否发生于履职行政机关与相对人之间的协商一致。
2.实质标准：协议标的及内容是否具有行政法上权利义务，包括是否行使行政职权、是否为实现行政管理目标、行政机关是否具有优益权。
二、行政协议与相关概念的区别
（一）与具体行政行为的区别
1.具体行政行为是单方的，不需相对人同意。
2.行政协议是双方的，建立在意思表示一致基础上。
（二）与内部协议的区别
1.行政机关之间的协议、与工作人员的劳动人事协议属于内部行为，不属于行政协议。
2.行政协议一方必须为与行政机关无隶属关系的普通公民、法人或其他组织。
（三）与民事合同的区别
1.主体特征：行政机关是必不可少的当事人。
2.内容特征：相对人自由受限，行政机关享有优益权，并承担经济补偿义务。
3.责任特征：当事人承担更多公法责任，包括行政处罚责任。
4.救济途径：引发的争议通过行政诉讼解决。
三、行政协议的种类
（一）政府特许经营协议
如城市供水、供气、污水处理、公共交通等领域，行政机关授权特定经营者经营公用事业。
（二）房屋、土地等征收征用补偿协议
政府依法征收、征用时，与被征收人达成的补偿协议。
（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议
如国有土地使用权出让协议，行政机关代表国家出让使用权，相对人支付出让金并按约定使用。
（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议
政府与低收入群体签订的租赁、买卖协议，政府享有单方解除权。
（五）政府与社会资本合作协议（PPP协议）
需满足行政协议的四大要素和两大标准，方属于行政协议。
四、行政协议的本质
行政协议融合“行政性”与“合同性”双重要素。
（一）行政性
体现为行政机关享有行政优益权，可出于公共利益需要单方变更或解除协议。
（二）合同性
建立在双方自愿、意思表示一致基础上，相对人有权协商合同内容，政府不得强迫签约。
五、行政协议的主体
（一）行政主体（被告）
1.签订协议的行政机关为被告。
2.委托他人订立的，委托的行政机关为被告。
（二）相对人和相关人（原告）
1.公平竞争关系：参与招标、拍卖等竞争性活动，认为应与其订立协议而被拒绝，或认为他人订立协议损害其权益的。
2.物权关系：被征收土地、房屋的用益物权人、公房承租人。
3.其他关系：其他认为协议损害其合法权益的公民、法人或其他组织。
（三）特别提示
1.行政机关不能以相对人为被告提起行政诉讼。
2.法院不支持被告提起反诉。
3.行政机关可通过作出书面决定并申请法院强制执行。
六、行政协议的效力
（一）行政协议的未生效
1.法律、行政法规规定须经批准等程序，未经批准的，协议未生效。
2.一审法庭辩论终结前仍未批准的，法院应确认未生效。
3.被告未履行批准义务造成损失的，应承担赔偿责任。
（二）行政协议的效力终止
1.行政协议的无效
（1）无效情形：实施主体不具有行政主体资格；减损权利或增加义务无法律依据；协议内容客观上不可能实施；根据民事法律规范，如违背公序良俗、恶意串通等。
（2）可补正性：无效原因在一审法庭辩论终结前消除的，法院可确认协议有效。
2.行政协议的可撤销
存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，当事人可起诉请求撤销。
3.无效或被撤销的法律后果
（1）取得的财产应返还或折价补偿。
（2）因行政机关原因导致无效或被撤销的，应判决赔偿或采取补救措施。
七、行政协议的管辖
（一）级别管辖
1.国务院部门、县级以上地方政府为被告的，由中院管辖。
2.其他行政机关为被告的，由基层法院管辖。
3.级别管辖不得协商调整。
（二）地域管辖
1.专属管辖优先：不动产案件由不动产所在地法院管辖。
2.有约定从约定：当事人可书面约定与争议有实际联系地点的法院，包括被告所在地、原告所在地、协议履行地、协议订立地、标的物所在地等。
八、行政协议的诉讼程序
（一）起诉
1.起诉期
（1）行政因素强（如单方变更、解除协议）：适用行政诉讼起诉期限。
（2）民事因素强（如不依法履行、未按约定履行）：参照民事诉讼时效。
2.诉讼请求
包括：撤销变更解除行为、确认违法、要求履行、确认效力、要求订立协议、撤销解除协议、赔偿补偿等。
（二）审理
（1）合法性审查：审查被告是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律是否正确、程序是否合法、是否明显不当、是否履行法定职责。
（2）合约性审查：审查被告是否依法或按约定履行义务。
（三）调解制度
法院可依法调解，遵循自愿、合法原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。
九、行政协议案件实体问题
（一）行政协议的解除
1.行政机关：可依行政优益权单方解除。
2.相对人：需向法院请求解除，符合法定或约定解除条件且不损害公共利益的，法院可判决解除。
（二）行政协议的抗辩权
当事人可依据民事法律规范行使同时履行抗辩权、先履行抗辩权、不安抗辩权。
十、证据制度和法律适用制度
（一）举证责任
1.一般规则：被告对合法性承担举证责任（如法定职权、程序、履约行为等）。
2.例外规则：
（1）原告主张撤销、解除协议的，对事由承担举证责任。
（2）对协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人举证。
（二）法律适用
1.程序问题：适用《行政诉讼法》，《行政诉讼法》无规定的，参照《民事诉讼法》。
2.实体问题：可适用行政法相关规定，参照适用民事法律规范。
3.时间效力：2015年5月1日后订立的协议，适用《行政诉讼法》及司法解释；此前订立的，适用当时的法律。
十一、行政协议判决形式
（一）被告变更、解除行政协议的判决形式
1.合法：判决驳回诉讼请求；造成损失的，判决补偿。
2.违法：判决撤销或部分撤销，可责令重作、继续履行、采取补救措施；造成损失的，判决赔偿。
（二）未履约行为的判决形式
1.合法的不履约：因国家利益、公共利益需要导致原告损失的，判决补偿。
2.违法的不履约：
（1）判决继续履行，明确具体内容；
（2）无法履行或无意义的，判决补救措施或赔偿；
（3）可按违约金或定金条款赔偿。
（4）预期违约：原告可在履行期限届满前起诉请求承担违约责任。
（三）判决转换制度
1.原告以违约为由起诉，法院认为协议无效的，应向原告释明，由其变更诉讼请求。
2.原告变更后，判决确认无效；拒绝变更的，判决驳回诉讼请求。
3.因被告行为导致无效的，可判决赔偿。
知识体系图如下：
