个人学习笔记02:对新《中华人民共和国渔业法》的学习与思考

新修订的《中华人民共和国渔业法》将于2026年5月1日起施行。现阶段主要是对法律条文进行深入地学习，为新《中华人民共和国渔业法》在渔业执法实践中的具体适用做好基础准备。

在学习的过程中，印象最深的是对非法捕捞行为的具体描述存在以下不同表达（以“第六章的法律责任”为研究范围）：

1．进行捕捞的。出现在该法：第六十九条第一款、第二款；第七十七条第一款；第七十八条第一款第二项。

2．从事捕捞作业的。出现在该法：第七十一条；第七十二条第一款。

3．从事捕捞活动的（包括从事非法捕捞活动）。出现在该法：第七十六条第一款；第七十八条第一款第一项；第八十二条第二款。

4．从事渔业生产。出现在该法第八十二条第一款。

立法者的不同的表述，必然有其特殊的用意和指向，以此作为出发点，试着从不同角度去理解各不同描述之间的关系。

一、首先通过与对应的罚则的罚款处罚额结合其他处罚事项进行对比，通过轻重程度对四种表述进行从轻到重的排序。

（一）进行捕捞的。

第六十九条第一款对应的最高的处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

第二款对应的最高的处罚金额为一百万元，吊销捕捞许可证。

第七十七条对应的最高处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

第七十八条对应的最高处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

（二）从事捕捞作业的（包括从事非法捕捞作业的）。

第七十一条对应的最高的处罚金额为二百万元，可以没收渔具。

第七十二条第一款对应的最高处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

（三）从事捕捞活动的（包括从事非法捕捞活动）。

第七十六条对应的最高的处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

第七十八条对应的最高的处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

第八十二条第二款对应的最高处罚金额为二百万元，责令其离开或者将其驱逐。

（四）从事渔业生产

第八十二条第一款对应的最高的处罚金额为二百万元，可以没收船舶。

对比小结：从对应法则条款的列举对比可知，四种对非法捕捞行为的不同描述之间并没有处罚轻重可以用于排序，均表现了立法者对非法捕捞行为负面评价的一致，并不能从这一类对比中区分各表述的独特之处，也不能了解到各类表述之间的关系。

二、结合分析违法构成要件的对比，试着进行排序。

（一）进行捕捞的。

第六十九条第一款的构成要件为：未依法取得捕捞许可证+擅自+捕捞行为存在。

第六十九条第二款的构成要件为：违反捕捞许可证规定+捕捞行为存在。

第七十七条的构成要件为：对破坏性的方式+捕捞行为存在。

第七十八条第一款第二项的构成要件为：适用禁用渔具等情况+捕捞行为存在。

（二）从事捕捞作业的（包括从事非法捕捞作业的）。

第七十一条构成要件为：发生在他国水域+捕捞行为存在。

第七十二条第一款构成要件为：“三无”船舶+捕捞行为存在。

（三）从事捕捞活动的（包括从事非法捕捞活动）。

第七十六条构成要件为：违反渔业资源保护的规定+捕捞活动存在。

第七十八条第一款第一项构成要件为：违反禁渔区、期固定+捕捞活动存在。

第八十二条第二款构成要件为：外国籍渔业船舶+捕捞活动存在。

（四）从事渔业生产

第八十二条第一款构成要件为：我国水域+外籍渔业船舶+存在渔业生产。

小结：单纯从各罚则的构成要件也很难区分各表述之间的独特性，也不能从中探求各表述之间的关系。

三、对各表述的短句进行拆解，分别分析各词语的单独意思，再对组合成的短语进行解释理解。

（一）进行捕捞的。进行：①从事（某种活动）：进行讨论；注意：‘进行’总是用在持续性的和正式、严肃的行为，短暂性的和日常生活中的行为不用‘进行’，例如不说‘进行午睡’。^【1】

（二）从事捕捞作业的。从事：参加。投身到（事业中去）：从事革命。^【2】作业：从事这种军事活动或生产活动：高空作业。^【3】

（三）从事捕捞活动的。活动：为达到某种目的而采取的行动：野外活动。^【4】

（四）从事渔业生产。生产：人们使用工具来创造各种生活和生产资料。^【5】

对比“进行”和“从事”，从我们日常口语应用中，可以感受到存在一些差别，我的观点是后者明显比前者具有更高的应用场景，例如我们通常说某人在进行篮球比赛，是指参加某一具体的篮球比赛，是在某一小段时间内在做的事情，并不会让旁人形成一个具有惯性的认识，并不一定会认为某个人是职业篮球运动员；而我们说姚明是从事篮球运动的运动员，明显不是说他只参加某一具体的篮球比赛，而是说他在很长一段时间会一直重复做的某件事，给旁人形成一个惯性的认识，认识到姚明是一个职业篮球运动员。我认为，二者存在这样的差别。

对比“作业”和“活动”，我认为后者所描述的范围远大于前者，例如我们日常会说参加义务植树活动，这一活动包括挖坑作业、填土作业、运输树苗作业等。因此“作业”是“活动”范围内的某一具体行为事项。

“生产”一词，其抽象程度远甚于“作业”、“活动”等，包括所有于渔业行业相关的所有环节，包括养殖、捕捞等行为，简单理解就是：沾边就算。

小结：从字面意思上看，对违法捕捞行为进行四个不同表述还是存在一定区别。

通过字面意思的不同对不同表述进行区别的基础上，结合新《中华人民共和国渔业法》的罚则条款设置，从体系上进行理解并对这几个不同表述进行排序，并思考不同表述对执法办案的影响。（渔业生产并不会与其他三类表述产生适用疑问，故不再进行讨论。）

一、对“进行捕捞的”、“从事捕捞作业的”、“从事捕捞活动的”三种表述所对应的适用范围及排序。由前述可知“从事捕捞活动的”应用的范围要广于“从事捕捞作业的”，而“进行捕捞的”与前二者在认定违法行为的持续情况有所不同，不具有可比性。

首先是对“从事捕捞活动的”这一表述的理解，如果要认定行为人的行为符合该罚则的违法行为构成要件，对于当事人的违法行为内容所涉及的范围就比较广，所有与捕捞作业相关的上下“链条”行为在生活中都是“捕捞活动”意思所涵盖的范围。在违法捕捞作业前的行为，如行为人为进行违法捕捞作业所做的备航行为，例如购买油料、加装水和冰、购买渔具、采购伙食、招募船员、航修保养等；在违法捕捞作业后的行为，如出售违法渔获物等。但这些行为很多都是中性的，也就是说合法捕捞作业与违法捕捞作业共同都会具有的生产活动行为，那么这些行为独立来看都不能成为认定当事人违法的违法内容构成要件。而且，如果把违法行为内容的认定标准规定得过早也会对影响正常的渔业生产活动，形成“因噎废食”的情况。

因此，我认为可以结合多项合法与违法的行为内容进行认定，例如一艘改变作业类型的渔船，在做好备航准备并驶离渔港港界开往作业区域的路途中，在“捕捞活动”表述下，该船已经做好合法的备航行为的同时，存在违法的改装与其证书作业内容不相关的重要的设备、部件的违法行为，同时存在与改装设备相配套的网具，结合其已经驶离渔港的事实行为。可以初步认定其符合了构成要件中的违法内容部分。

对“从事”一词定义的适用。如前所述，相比于“进行”需要对行为人的违法行为形成一个惯性认识——以此违法捕捞为业的认定结果。要达到这样的认定结果，对执法人员的举证要求还是比较高，而且证明标准也比较难进行量化，如果完全采用“自由心证”的标准，也不现实。对此，我的观点是以法律拟制的形式，将证明标准进行一定的量化，再结合有限的“自由心证”技术对行为人的“从事”状态进行认定。例如对行为人擅自拆除与作业有关的重要设备、部件的违法行为进行调查取证，对该违法行为发生的时间与违法捕捞作业的时间距离进行认定，时间跨度达到两次捕捞次数以上即可以初步认定行为人具有“从事”违法捕捞活动的状态；或者结合当事人过往被处罚的违法捕捞记录，一定时间范围内（可以结合《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条处罚的时效进行规定）达到两次以上即可以初步认定行为人具有“从事”违法捕捞活动的状态；或者两种情况均存在的情况下互为补强证据，以社会一般观念进行判断，以认定行为人是“从事捕捞活动”的违法行为，适用对应的罚则进行处罚。

其次是对“从事捕捞作业的”进行理解。该表述设置在新《中华人民共和国渔业法》第七十二条“无渔业船舶证书、无船籍港且无船名船号的船舶从事捕捞作业的”，相比于“从事捕捞活动的”而言，可适用的范围更窄，因此认定的标准更严格。因为该罚则适用的违法主体是非渔业船舶，且处罚的标准是该法所有违法行为中最高的（其他违法行为通常为可以没收船舶，该条罚则为没收船舶），因此设置更严格的认定标准是必要的。

首先是对“捕捞作业”的理解。如前所述，将构成要件中的具体违法内容认定时间节点推后到渔具下水或即将下水之时（相较于“捕捞活动”而言）。这样的认定标准和原《中华人民共和国渔业法》及《福建省实施《中华人民共和国渔业法》办法》的规定是一致的，并不存在歧义。难点在于对“从事”一词在此处的应用，需要对“三无”船舶形成从事“违法捕捞”这一状态进行认定。

在此可以借用刑法中对单位犯罪的认定来理解（司法解释《最高人民法院关于审理单位犯罪案件具体应用法律有关问题的解释》第二条个人为进行违法犯罪活动而设定的公司、企业、事业单位实施犯罪的，或者公司、企业、事业单位设立后，以实施犯罪为主要活动的，不以单位犯罪论处。）。也就是说，如果该“三无”船舶的存在并不是以违法捕捞为目的，就不能适用新《中华人民共和国渔业法》第七十二条进行处理。这样的情况在实践中是存在的，以吉林省某地的一起“三无”船舶涉渔案件为例，该“三无”船舶是造船厂为方便自身造船业务而制造的，员工个人将该“三无”船舶用于非法捕捞的违法行为。此种情况下，不对“从事”一词进行认定，简单地将“三无”船舶没收，显然对该船舶的所有人不公平，这样的处理结果不符合行政处罚的公正原则。

也就是说，如果“三无”船舶的制造目的本身是为了进行非法捕捞，则可以依据新《中华人民共和国渔业法》第七十二条进行处罚。这样的认定标准很高，但能平衡该罚则内容对当事人的严重影响。同样的，可以参考适用“从事捕捞活动”对从事的一些量化指标，一定时间范围内的多次非法捕捞（例如两次以上）作为认定“从事”状态标准，结合社会一般观念进行认定，从而适用该法条进行处罚。

最后是对“进行捕捞的”一词的理解。如前所述，“进行”一词相较于“从事”的持续时间更短，因而对违法行为的认定标准是比较低的；但也需要证明当事人违法捕捞行为是现实存在的，对违法行为认定的时间节点还是需要参考“捕捞作业”进行认定，从而平衡前一较低的认定标准（“进行”）。也就是说，只要行为人被证明正在进行或者进行过捕捞行为就可以认定构成违法捕捞行为。

二、将“进行捕捞的”、“从事捕捞作业的”、“从事捕捞活动的”三种表述代入法条中进行理解。

1．“进行捕捞的”。出现在该法：第六十九条第一款“未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的”；第二款“违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额等规定进行捕捞的”；第七十七条第一款“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源和渔业水域生态环境的方法进行捕捞的”；第七十八条第一款第二项“使用禁用的渔具、小于最小网目尺寸的网具进行捕捞”。

第六十九条第一款，作为非法捕捞行为的一般规定存在，必然不能设置过高的认定标准，因此采用“进行捕捞的”对违法捕捞行为进行描述，在特殊规定的违法行为不能认定时，至少可以依据该条款对违法捕捞的行为进行处罚。

第六十九条第二款，针对依法取得捕捞许可证的行为主体进行管理，处罚的金额比前款减半，而作为合法捕捞的主体，更有义务去遵守捕捞许可管理制度，因此适度精确地判断违法捕捞行为开始定位时间节点是必要的。

第七十七条第一款，侵害的是渔业资源保护的法益，且炸鱼、毒药、电鱼的器具、设备、有毒物质本身是具有多用途的可能，如果没有实施具体的非法捕捞行为，较难推定此类“工具、物质”的用途与渔业相关，因而以捕捞行为的开始作为最早的判断时间节点是必要的。

第七十八条第一款第二项，“禁用的渔具、小于最小网目尺寸的网具”对渔业资源的损害是致命的，且一些工具未经使用，难以确定其是否存在违法可能，因此以捕捞行为开始作为判断的时间节点是必要的。

2．“从事捕捞作业的”。出现在该法：第七十一条“违反本法第三十二条第四款规定，未经国务院渔业渔政主管部门批准从事捕捞作业的”；第七十二条第一款“无渔业船舶证书、无船籍港且无船名船号的船舶从事捕捞作业的”。

第七十一条，该条款的违法构成要件规定在第三十二条第四款，相较于本文其他条款有其特殊性，针对的是在他国管辖海域进行捕捞生产的行为主体。在日常的巡航执法中也无法对此类捕捞行为进行及时管控，因而采取相对折中的认定标准也是合理的。

第七十二条第一款，针对的是“三无”船舶的违法捕捞行为，“三无”船舶本身并不是渔业执法部门管控的对象，只是因为从事了捕捞行为才被纳入渔业执法处罚的对象。且对应的罚则极为严重，新《中华人民共和国渔业法》中唯一的应当没收船舶的条款。（其他各条款涉及没收船舶的处罚的均可以没收，唯有此条款为没收船舶。可参见本文第一部分。）从平衡严厉的处罚结果角度出发，提高一些认定违法的难度也是可以理解的。

3．“从事捕捞活动的”（包括从事非法捕捞活动）。出现在该法：第七十六条第一款“未经批准，在水产种质资源保护区内从事捕捞活动的”；第七十八条第一款第一项“违反禁渔区、禁渔期的规定从事捕捞活动”。第八十二条第二款“外国籍渔业船舶依据条约、协定被认定为从事非法捕捞活动的”

第七十六条第一款，保护的是渔业资源中的苗种，渔业苗种是我们这个行业得以存在并长久发展的基础，必须得到更大范围的保护，因此降低违法认定的难度是一个合理的设计，而设置认定“从事”的必要性，可能是从平衡角度出发，毕竟降低了具体违法行为的认定，所以违法捕捞行为需要达到“从事”的程度——以违法捕捞行为为业。

第七十八条第一款第一项，针对的是违反“禁渔区、禁渔期”规定的行为，此违法行为同样也会严重损害渔业资源，之所以划定一些禁渔区和设置一定时期的禁渔期，就是为了渔业资源能够得到休养生息，为渔业的长久发展奠定基础。此类违法捕捞行为对渔业发展产生严重影响。因此，需要通过提前判断“违法捕捞”的时间节点，来加大对此类违法行为的打击。同样的，从平衡角度出发，需要设置认定“从事”的必要性，毕竟降低了具体违法行为的认定，所以违法捕捞行为需要达到“从事”的程度——以违法捕捞行为为业。

第八十二条第二款，针对特殊主体，判断违法捕捞行为的构成要件也是依据“中华人民共和国地接或者参加的条约、协定”，因此非法捕捞行为不一定是发生在中国海域，但被认定为“从事非法捕捞活动”之后，因为违法主体身份的特殊性，因此不在本文讨论范围。但一样是要注意认定达到“从事”标准的必要性。

三、将前三类表述代入新《中华人民共和国渔业法》条文中，从体系的角度进行对比，尝试能够区分出具体适用的指引。

以上是在新《中华人民共和国渔业法》中与违法捕捞行为表述相关的罚则条文。对于一些条款需要认定行为人的违法捕捞行为达到“从事”的程度——以违法捕捞行为为业，可能存在认定标准过高，那么不符合该认定标准的情况下该如何适用法律对违法捕捞行为进行管控？对此我们需要体系化地去看新《中华人民共和国渔业法》的罚则条文，去分析各罚则之间的关系。

如前所述，第六十九条第一款是针对未取得捕捞许可证的违法捕捞行为进行处罚的一般规定，第六十九条第二款是针对取得捕捞许可证情况下违法捕捞行为处罚的一般规定，他们都有一个共同点，就是违法判断的标准不高，只要能够证明其已经进行过捕捞即可，不需要认定到“从事”的程度。

对于未取得捕捞许可证的违法捕捞行为的特殊规定为第七十一条（船舶涉外国水域）、第七十二条第一款（“三无”船舶涉渔）、第七十六条第一款（涉水产种质资源）、第七十八条第一款第一项（违反禁渔区、禁渔期规定），此类违法捕捞行为可以优先适用特别规定，最终可用第六十九条第一款作为一般规定进行兜底。（达不到“从事”的认定标准，但违法捕捞事实是可以确认的，因此符合进行捕捞的要件标准。）

对于有捕捞许可证的违法行为人，其违法捕捞行为的特殊规定为第七十八条第一款第一项（违反禁渔区、禁渔期规定），如果不能适用特殊规定进行处罚的，可以最终以第六十九条第二款作为一般规定进行兜底。（达不到“从事”的认定标准，但违法捕捞事实是可以确认的，因此符合进行捕捞的要件标准。）

综上就是我在这段时间对新《中华人民共和国渔业法》学习时所做的一些思考，主要是为了辅助自己对该法的“法律责任”内容的记忆。在立法解释或者主管部门的法律适用文件出台之前，也希望这思考内容能对具体适用提供一些帮助。

【1】《现代汉语词典》1983年1月第2版，第591页。

【2】同上，第178页。

【3】同上，第1554页。

【4】同上，第509页。

【5】同上，第1025页。