第一章 地方政府的权力与事务

我国规模超大，人口、面积、经济总量都与一个大洲的体量相当，各省份在面积、人口、经济总量、风俗文化等方面差异极大，治理难度很大。

要理解政府治理和运作的模式，首先要了解权力和资源在政府体系中的分布规则，既包括上下级政府间的纵向分布，也包括同级政府间的横向分布。

第一节 政府治理的特点

五级政府管理体系演变：从历史上 “中央 — 省 — 郡县” 三级体系演变为现代五级体系：中央 — 省 — 市 — 县区 — 乡镇 。

• 央地关系：央地关系是研究重大问题主线。既要维护中央权威，又要以地方政府为主进行日常运作。历史上维持央地权力平衡困难，动辄失控。宪法规定央地关系总原则为在中央统一领导下，发挥地方主动性和积极性。
• 党和政府：中国共产党对政府的绝对领导是政治生活的主题。党负责重大决策和人事任免，政府负责执行。本书因研究经济发展，无须特别区分党政。
• 条块分割，多重领导：我国政治体系 “层层复制”，部门垂直关系为 “条条”，横向行政区划为 “块块”。地方部门接受 “条条” 业务指导和 “块块” 领导。
• 上级领导与协调：复杂的行政体系导致权力分散，跨部门或地区事务处理易出现扯皮、“踢皮球” 现象。制度设计原则是在能达成共识的最低层级解决问题，长期跨部门事务则设置上级 “分管领导” 或 “领导小组” 协调推进。
• 官僚体系：人事制度都是组织机构的核心，所有规章制度都必须由人来执行和运作。官僚体系三个特点为官员学习贯彻统一的意识形态、由上级任命、地方主官需多地轮换任职，都是央地关系平衡在人事制度上的体现。

总的来说，我国有一套立足于自身特色的政治制度。所有政治制度一样，实际的权力运作与纸面的规章制度并不完全一致，但权力运作都受到做事能力（取决于掌握的资源）及做事意愿（取决于积极性和主动性）约束。

第二节 外部性与规模经济

地方政府权力的范围和边界，由行政区划决定。我国实行“属地管理”，地方事权与行政区划密不可分。事权决定依据外部性考虑。（若只影响本地，可自主决定；若影响其他地方，上级需协调。）

外部性（概念）：人的行为对他人产生影响，如公共场合抽烟是负外部性，打流感疫苗是正外部性。

公共物品和服务的边界

政府的核心职能是提供公共物品和公共服务，这类物品用的人越多就越划算——因为建造和维护成本也分摊得越薄，这就是“规模经济”。但绝大部分公共物品只能服务有限人群，因此行政边界的划分跟公共服务影响范围息息相关。

可以以公共物品的规模经济和边界为切入点，去理解中央和地方政府在分工上的差异以及本节接下来的内容。（比如国防支出几乎全部归中央负担，因为国防体系覆盖全体国民，不能遗漏任何一个省。而中小学教育受制于校舍和老师等条件，规模经济较小，主要覆盖当地人，所以硬件和教师支出大都归地方负担。）

影响行政区划的其他因素

• 人口密度：我国人口分布极不均衡，人多地区行政区域面积可小，人少地区则应大，这是个动态变化的过程。

• 地理条件：古代交通不便，山川河流成为行政管理自然边界，现今省界仍有不少自然边界。

• 文化差异：语言不通，政务管理、公共服务成本因差异化增加，规模收益降低，从而影响行政区域划分。而方言差异又和地理差异高度相关。（各省间方言不同，影响了省界划分。而省内市县之间，口音差异也影响了省内的行政区划。）

行政交界地区的经济发展

• 公共资源受限：省会大多不临近省边界，行政交界地区的公共物品规模经济边际效应尤为明显，公共资源获取难度大（如医疗、教育、交通等）。

• 地理条件不利：省界县多位于山区，坡度高于非省界县，不利于经济发展（如太行山区、武夷山区等）。

• 文化交流阻碍：省界地区往往是本省非主流文化区，方言与主流不同，与邻省同文化区交流又被行政边界割裂（如客家话区、安徽北部等）。