一、《生态环境法典》总则编简介

党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》将“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”作为“十五五”时期经济社会发展的一项重大战略任务。2026年3月12日，十四届全国人大四次会议表决通过了《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》）。

《生态环境法典》包括总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则五编。《中华人民共和国生态环境法典(草案)》总则编（以下简称“《草案》”）共147条（1-147），主要规定了基本条款，例如关键定义和本法的适用范围等原则性内容，以及环境治理的核心方案等。本部分主要参考了《环境保护法》等法律法规，“第五章　生态环境影响评价”则主要参考了《环境影响评价法》，“第六章　生态保护补偿”则主要参考了《生态保护补偿条例》。

《草案》在全国人大常委会历次审议情况如下：

第一次审议：2025年4月，十四届全国人大常委会第十五次会议。

第二次审议：2025年9月，十四届全国人大常委会第十七次会议。

第三次审议：2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议。

二、《生态环境法典》总则编主要内容

（一）《草案》一审稿主要内容

生态环境法典对我国现行生态环境立法进行系统整合，把分散的生态环境立法转变为内部协调一致的法典。《草案》共分为总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任和附则五编，总则部分主要规定了生态环境管理基本规定，包括生态环境监督管理、生态环境影响评价、生态保护补偿和信息公开等内容。

（二）《草案》二审稿主要变化

《草案》二审稿修订主要内容如下：

一是基本规定部分，完善立法目的和生态环境定义等内容，明确要正确处理高质量发展和高水平保护的关系，并将第九章中对新闻媒体环保宣传和舆论监督的有关规定移至本处。

二是监督管理部分，规定被督察对象应当积极配合督察工作，收到生态环境保护督察反馈意见后，应当组织编制督察整改方案，针对督察反馈问题逐项整改；污染环境、破坏生态等行为损害国家利益或社会公共利益的，人民政府可向法院提起生态环境损害赔偿诉讼，检察院可以提起公益诉讼。

三是生态环境影响评价部分，规定接受委托为建设单位编制建设项目生态环境影响报告书、生态环境影响报告表的技术单位，应当向生态环境主管部门备案，生态环境主管部门应当加强对技术单位开展生态环境影响评价业务的监督管理。

四是突发生态环境事件应对部分，规定企业事业单位应当完善突发生态环境事件风险防控措施，开展隐患排查，及时消除隐患。在发生或者可能发生突发生态环境事件时，企业事业单位应当立即采取措施处理，切断或者控制污染源，防止危害扩大。

（三）《草案》三审稿主要变化

《草案》三审稿规定了加强生态环境司法保障和建设，列明法院和检察院的工作职责，明确国家完善生态环境损害赔偿和生态环境公益诉讼制度；完善生态环境信用监管体系规定；健全生态环境监测制度，明确生态环境监测机构应当具备相应的设施设备、技术人员、技术能力和管理能力，并依法报有关部门备案。

（四）《生态环境法典》总则编正式公布稿主要变化

正式稿总则编以文字调整为主，主要修改内容如下：一是基本规定部分，明确要开展生态环境法治宣传教育，增加“积极阐释中国特色生态环境法治理念、主张和成功实践”相关内容。二是监督管理部分，规定考核评价工作应当增强针对性、实效性，力戒形式主义，建立健全案件移送、信息共享等机制，并在防治对象中增加了“外来物种入侵”。三是突发生态环境事件应对部分，将“其他生产经营者”扩充为责任主体，增加了责任主体范围。

三、提出建议情况

针对《生态环境法典》总则编在《草案》一审至三审期间共提出12条建议。具体如下：

（一）《草案》一审稿提出建议情况

《草案》一审时，对《草案》总则编提出3条建议。

1.第28条规定了国家建立健全生态环境保护督察制度。第690条（现为第695条）又规定了国家实行自然资源督察制度。建议涉及督查制度机制的原则性表述都纳入总则统一规定。

采纳情况：未采纳。

2.第35条（现为第38条）规定国家健全自然资源资产产权制度和管理制度体系，完善全民所有自然资源资产所有权委托代理机制，推进自然资源有偿使用。自然资源资产产权制度是加强生态保护、合理利用自然资源、促进生态文明建设的重要基础性制度，2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》提出，探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。建议以本法为契机，总结近年来来实践经验，通过法治化的方式对“全民所有自然资源资产所有权委托代理机制”作出明确规定，也为后续确权登记、权责归属奠定制度基础。

采纳情况：未采纳。

3.建议放宽对有权提起环境污染、生态破坏诉讼的“社会组织”的条件限制。第143条（现为第147条）规定污染环境、破坏生态等行为损害社会公共利益的，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起民事公益诉讼:(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记;(二)专门从事生态环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。为加强公众对生态环境保护的参与和监督，建议降低对社会组织提起公益诉讼的限制，社会组织只要依法设立、无违法违规记录即可作为诉讼主体，对其设立登记所属的行政层级要求和是否专门从事生态环境保护公益活动及相关年限等不应作出过多限制，对于一定行业经验或年限等顾虑可以由社会主体自主选择，也有利于为市场供给更多灵活度和活力。

采纳情况：未采纳。

（二）《草案》二审稿提出建议及采纳情况

《草案》二审时，对《草案》总则编提出2条建议，采纳1条。

1.建议完善突发生态环境事件时企业事业单位相关义务。《草案》第117条（现为第121条）对企业事业单位在突发生态环境事件时应采取的风险防控措施进行了规定，包括切断或者控制污染源，防止危害扩大，及时通报可能受到危害者，并向生态环境、应急管理等有关部门报告，接受调查处理。上述义务与《突发环境事件应急管理办法》规定保持一致。同时，《突发环境事件应急管理办法》第二十三条第二款规定：“应急处置期间，企业事业单位应当服从统一指挥，全面、准确地提供本单位与应急处置相关的技术资料，协助维护应急现场秩序，保护与突发环境事件相关的各项证据。”以上内容在《草案》中未予体现，可能导致对企业事业单位在应急处置期间的责任缺失，因此建议在《草案》中参考《突发环境事件应急管理办法》第二十三条第二款补充规定企业事业单位在应急处置期间应采取的措施和应履行的义务。

采纳情况：未采纳。

2.建议增加“减少温室气体排放”相关内容。将《草案》第37条（现为第40条）相应修改为：“开发利用自然资源，应当合理开发，节约集约，高效利用，防止污染，减少温室气体排放，保障生态安全，依法制定有关生态的保护与修复方案并予以实施。”

采纳情况：已采纳。

（三）《草案》三审稿提出建议及采纳情况

《草案》三审时，对《草案》总则编提出7条建议，采纳1条。

1.第5条第一款，建议将保护生态环境和节约资源位置对调。建议理由：既然是《生态环境法典》，建议将“保护生态环境”放在“节约资源”之前。

采纳情况：未采纳。

2.第10条，建议增加表述：“依法对造成的生态环境损害承担责任。”理由：《民法典》第1229条：“因污染环境、破坏生态造成他人损害的，侵权人应当承担侵权责任。”

采纳情况：未采纳。

3.第44条，建议明确保护长江、黄河是否为“长江流域”“黄河流域”。另外，建议明确《生态环境法典》与有关专门法的关系。

目前现行的《长江保护法》《黄河保护法》关于长江、黄河的保护都是“长江流域”“黄河流域”，例如《长江保护法》第二条：“本法所称长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市，以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。”

采纳情况：未采纳。

4.第69条，本条与污染防治编第153条内容存在重复。污染防治编第153条规定：“国务院生态环境主管部门制定国家污染物排放标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家污染物排放标准中未作规定的项目,可以制定地方污染物排放标准;对国家污染物排放标准中已作规定的项目,可以制定严于国家污染物排放标准的地方污染物排放标准。地方污染物排放标准应当报国务院生态环境主管部门备案。”

采纳情况：未采纳。

5.第74条，“根据评估结果对标准适时进行修订。”建议修改为“根据评估结果对标准适时进行修订或废止。”《中华人民共和国标准化法》第二十九条第二款规定：“国务院标准化行政主管部门和国务院有关行政主管部门、设区的市级以上地方人民政府标准化行政主管部门应当建立标准实施信息反馈和评估机制，根据反馈和评估情况对其制定的标准进行复审。标准的复审周期一般不超过五年。经过复审，对不适应经济社会发展需要和技术进步的应当及时修订或者废止。”

采纳情况：已采纳。

6.第八十三条第二款，建议修改为：“未依法通过生态环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法通过生态环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”

采纳情况：未采纳。

7.第126条，第二款建议改为：“评估结果应当作为突发生态环境事件调查处理、损害赔偿、生态修复、完善管理等的依据。”突发生态环境事件后，对有关情况进行评估，最终的目的还是汲取教训、改进管理，避免类似的事情再次发生。

采纳情况：未采纳。