【学习笔记】基于沃利·阿德耶莫播客访谈理解美国金融制裁实践的权力与规则重构(二)
- 2026-03-14 14:51:04
本文内容基于播客访谈实录整理而成，专业性分析见【学习笔记】基于美国金融制裁实践的权力与规则重构（一），本篇仅为播客内容整理。访谈主持人为汤姆·基廷（Tom Keating），嘉宾为拜登政府时期美国财政部副部长沃利·阿德耶莫（Wally Adeyemo）——美国对俄制裁、疫情经济刺激及金融制裁体系改革的核心操盘手。访谈围绕美国金融制裁20年复盘、体系改革、俄乌冲突对俄制裁幕后决策、哈马斯制裁实操难点、加密货币带来的监管挑战，以及制裁工具的边界与长期风险展开，全面呈现了美国金融制裁从理论框架到实战落地的全流程，为理解全球地缘政治格局下金融工具的运用逻辑提供了重要参考。
一、访谈核心背景与嘉宾履历全景
（一）访谈基础信息
访谈核心定位是解析美国金融制裁的实践逻辑与发展趋势，所有内容均基于阿德耶莫的亲历经历与核心观点，无额外延伸内容。
（二）沃利·阿德耶莫完整职业履历
阿德耶莫的职业生涯与美国财政部核心事务、全球重大危机深度绑定，其职业积淀为后续主导金融制裁改革与实战操盘奠定了坚实基础，完整履历如下：
2008年全球金融危机淬炼：以初级团队成员身份进入美国财政部，全程辅佐时任财长蒂莫西·盖特纳，亲历金融危机最艰难阶段，核心积累了危机应对、跨部门协同的实操经验。
奥巴马政府时期核心晋升：在奥巴马执政8年间，因持续深耕国内外经济事务获得多次“战场晋升”，最终出任负责国际经济事务的副国家安全顾问。该职位不仅覆盖金融制裁政策制定，还统筹美国所有国际经济政策及外交中的经济议题，成为其理解“制裁必须服务于整体外交战略”的核心来源。
政府外任职经历：奥巴马卸任后，阿德耶莫进入全球资管巨头贝莱德集团任职，同时参与奥巴马基金会工作，原本计划留任基金会直至2026年奥巴马总统图书馆建成开放，无重返政府的规划。
重返政府的核心动因：2020年新冠疫情爆发后，美国陷入公共卫生与经济双重危机，拜登总统邀请其出任财政部副部长。出于对国家危机的责任，以及对财政部运作的深刻了解，阿德耶莫放弃原有计划，重返政府，接过落实经济刺激、应对国家安全风险的重任。
二、2021年履新初期的三重挑战
2021年初阿德耶莫履新时，面临三重叠加的严峻挑战，这也是其上任后立刻启动美国金融制裁全面审查的重要背景：
《美国救援计划》落地难题：财长耶伦将财政部负责的1万亿美元经济刺激资金全流程落地工作全权交由其负责，核心要求是“既要严谨合规，又要快速投放，既要拉动经济复苏，还要推动经济长期可持续增长”，对资金投放的效率与规范性提出双重要求。
极端办公条件限制：受新冠疫情影响，财政部大楼几乎空无一人，核心团队全员远程办公。传统财政资金投放依赖线下流程、审批与协同，远程办公极大提升了落地难度，对团队的协同能力提出了更高要求。
遗留政策与安全隐患：需同步梳理上一届政府留下的国家安全风险隐患，尤其是金融制裁工具使用混乱、跨部门协同不畅、与盟友协作机制缺失等问题，这些问题直接影响了金融制裁工具的有效性与精准性。
三、美国20年金融制裁全面审查：复盘、改革与准则明确
2001年“9·11”事件后，金融制裁成为美国应对国家安全威胁的核心工具，历经20年发展，其使用范围不断扩大，但也出现“滥用”隐患。在此背景下，阿德耶莫主导了美国20年金融制裁实践的全面审查，核心细节如下：
（一）审查的发起背景与执行团队
此次审查并非阿德耶莫个人提议，而是财长耶伦在邀请其任职时就确定的核心任务——耶伦明确提出，要对“9·11”事件后20年的金融制裁实践做全面复盘，搞清楚“什么有效、什么无效、如何优化”，确保制裁工具的长期有效性。审查由阿德耶莫牵头，核心副手为伊丽莎白·罗森伯格。
（二）审查报告的定位与争议
审查最终形成一份仅9页的报告，发布后外界普遍质疑“内容不全”。但阿德耶莫明确表示，这份报告的定位并非学术理论论文，而是全球制裁从业者的实操指南，刻意以精简文字明确制裁工具的使用准则与优化方向，让美国、英国及其他盟友国的一线从业者能够直接落地应用。
（三）审查的核心成果：规则明确与内部改革
1. 公开报告的核心结论（制裁体系重塑关键）
明确制裁目标，建立可衡量标准：此前部分制裁缺乏清晰目标，既未让被制裁方明确知晓需做出何种改变才能解除制裁，也让美国无法衡量制裁成败。报告提出，制裁必须服务于整体外交政策战略，设定清晰、可量化的目标，并根据目标完成情况决定是否放松或收紧制裁。
优化内部流程，强化跨机构与国际协调：制裁落地需情报机构（信息收集）、执法部门（证据固定）、律师团队（法律合规审核）协同，确保合法性；同时需与外国政府提前沟通，建立常态化协同机制，避免制裁发布后再协调。
警惕过度使用，保护制裁工具长期有效性：制裁的核心目的是改变对手行为，而非单纯惩罚。过度使用会削弱其威慑力，还可能推动各国建立替代金融体系，削弱美国影响力。因此，制裁需与外交、对外援助等其他外交政策工具配合使用。
2. 财政部内部战术改革（未公开细节）
强化跨机构协同闭环：制裁发布前，必须完成情报、执法、律师团队的全链条审核，确保制裁的合法性与精准性，避免目标偏差。
优化与外国政府协同机制：建立常态化制裁沟通渠道，提前同步情报、评估经济影响，为联合制裁争取时间。
补充一线团队资源：解决制裁团队人员不足、专业能力缺口问题，提升制裁全流程运作效率。
3. 审查的底层核心逻辑
制裁的本质是改变对手的行为，而非单纯的惩罚。若制裁没有明确可量化的目标、未告知被制裁方“解除制裁的条件”、缺乏配套外交工具，即为无效制裁。同时，需建立制裁效果常态化评估机制，根据目标完成情况调整制裁力度。
四、实战落地：俄乌冲突中的制裁博弈与创新
2022年2月俄罗斯对乌克兰的全面入侵，成为检验美国金融制裁体系改革成果的重大实战场景。此次对俄制裁的核心亮点是多边协作与工具创新，完全契合此前审查报告的核心原则，具体细节如下：
（一）提前布局与盟友协同基础
预案制定：早在2021年10-11月，拜登政府就要求财长耶伦制定对俄制裁预案，阿德耶莫牵头推进相关工作。
信任积累：制裁审查期间，阿德耶莫团队已与全球各国制裁负责人建立深度沟通与信任，提前了解各国对制裁的顾虑、诉求及经济承受能力，为后续联合制裁奠定基础。
情报共享：拜登政府采取非常规举措，提前向盟友共享俄罗斯军队集结的绝密情报，让各国制裁实施团队（原本无权接触核心情报）完整掌握局势，提前制定预案，为制裁快速落地争取时间。
（二）与欧洲盟友协同的难点与突破
当时欧洲制裁专业圈规模极小，多数国家无大规模制裁预案与实操经验，且普遍怀疑俄罗斯会真的入侵，联合制裁推进面临阻力；同时，英国因脱欧尚未建立独立制裁体系，其财政部负责人林赛·怀特刚上任，需从零搭建体系。
阿德耶莫团队的核心工作是：一是让欧洲盟友正视情报风险，二是与盟友共同评估制裁对其本国经济的影响，并将这些影响纳入制裁升级规划，让盟友提前做好应对准备。最终，美英形成紧密合作关系，俄罗斯入侵后48小时内，美欧等国落地多项此前被认为“不可能”的制裁举措。
（三）两大创新性制裁举措的完整决策与实践
1. 冻结俄罗斯央行海外资产
决策过程：预案阶段，该举措因风险争议仅作为备选；俄罗斯入侵后，全球领导人急需实质性反制举措，该方案被重新提上日程，48小时内完成G7各国财长、央行行长、政府首脑的紧急磋商并达成共识。
决策紧迫性：美国情报显示，俄罗斯计划在周一国际电汇系统开启后，将海外央行资产转移回莫斯科，因此必须在周日晚间前完成所有共识与决策落地。
关键推动：时任意大利总理、前欧央行行长马里奥·德拉吉与财长耶伦的通话，两人凭借央行行长从业背景，精准评估举措的金融风险与收益，推动欧洲各国达成共识。
风险回应：阿德耶莫表示，冻结资产的那一刻是风险最高的时刻，后续使用不会加剧对全球金融体系（布雷顿森林体系）的冲击。市场已明确，此举是对俄罗斯违反国际法的特殊回应，不会适用于其他国家，因此未出现各国大规模转移海外资产的情况。目前，被冻结资产的收益正用于支援乌克兰，开创了利用被冻结资产支持受害方的先例。
2. 设定石油价格上限
推出背景：2022年全球能源市场供应紧张，若采用针对伊朗、委内瑞拉的传统石油禁运手段，会推高全球油价，让俄罗斯“减产不减收”，反而增加其战争资金，因此需设计创新工具。
核心逻辑：通过西方控制的航运、保险、金融服务，设定俄石油购买价格上限——低于上限可正常获得服务，高于上限则面临制裁。既让俄罗斯不得不以折扣价出售石油、削减战争收入，又避免全球油价暴涨；同时，印度、中国等俄石油主要进口国虽表面不满，实则乐于以更低价格采购，形成多方利益契合。
有效性关键：持续执法。严格打击规避制裁的“影子舰队”和中介机构时，俄罗斯乌拉尔原油价格始终低于上限；执法力度减弱时，油价则小幅攀升。
后续判断：阿德耶莫认可西方下调价格上限的举措，认为当前全球能源市场供应过剩、OPEC以保市场份额为核心策略，是进一步收紧对俄石油制裁的最佳时机。同时提出，可借鉴针对伊朗的制裁工具（如资金托管账户、禁运升级），并通过外交协同推动中印减少俄石油采购，进一步削减俄罗斯战争收入。
3. 对特朗普政府分层制裁策略的评价
阿德耶莫明确表示，不看好特朗普政府分层制裁策略的有效性，认为其难以实现制裁的核心目标。
五、多元挑战：哈马斯制裁与加密货币的监管困境
除国家间地缘政治冲突外，阿德耶莫还面临恐怖组织这一非传统对手的制裁挑战，其中2023年10月哈马斯对以色列的袭击，成为该领域的重要实操场景；同时，加密货币的兴起也给传统金融制裁带来了全新挑战。
（一）哈马斯制裁的核心逻辑与难点
1. 制裁难点
哈马斯作为非对称恐怖组织，无需巨额资金维持常规军队，所用装备成本极低，制裁难以通过“切断大规模资金流”瘫痪其运作，这与对俄制裁存在本质区别。
2. 哈马斯资金来源与对应制裁举措
加沙本地“征税”：实质为类似黑帮的勒索收费，以色列军队进入加沙后，这一资金来源已基本被切断。
伊朗跨境资助：这是美国制裁的核心目标，通过制裁第三方机构、伊朗相关实体，切断资金流转通道。
全球社交媒体募资+加密货币募资：这是最难管控的部分，美国财政部已采取现有手段打击，但效果有限，目前已向国会申请更多监管工具，填补加密货币监管空白。
3. 哈马斯资金的核心用途
除支持恐怖活动外，哈马斯的资金很大一部分用于安置其成员在加沙境外的家属，维持组织核心人员稳定，这也是制裁的重要靶向。
（二）加密货币对金融制裁的挑战与应对
1. 核心前提
阿德耶莫明确表示，全球绝大多数洗钱、恐怖融资活动仍通过现金完成，加密货币并非主流渠道。
2. 核心挑战
传统金融体系有完善的反洗钱监管规则，美国财政部有成熟管控手段，但加密货币生态中，部分币种和平台刻意规避美欧监管，形成监管盲区，让制裁对象可绕开传统银行体系，实现资金隐秘跨境流转，成为恐怖组织、被制裁实体的重要资金通道。
3. 现有应对与不足
拜登政府时期，已对币安等监管不力的加密货币平台实施制裁，但现有工具不足以彻底封堵相关风险，必须通过国会立法，赋予财政部更多监管权限，才能实现对加密货币生态的全链条管控。
4. 行业定位
阿德耶莫将加密货币称为“新的离岸金融中心”，与西方过去几十年致力整治的传统离岸金融体系本质一致，只是以数字化形式存在，成为规避监管、规避制裁的新渠道。
六、核心反思：制裁的边界、风险与西方金融体系的主导逻辑
访谈中，阿德耶莫多次强调制裁的过度使用风险，这也是美国20年制裁审查的重要出发点，同时围绕西方金融体系主导地位的维护、反洗钱全球标准的遵守等议题，提出了核心观点。
（一）制裁过度使用的双重风险
宏观风险：推动各国建立绕开美元、西方金融体系的替代结算系统，长期削弱美国的全球经济影响力与国家安全话语权。应对这一风险的核心手段，是坚持制裁多边化，与G7等盟友协同行动——单一国家可绕开美元，但难以同时绕开美元、欧元、英镑等全球主要可兑换货币。
微观与人道主义风险：在银行体系薄弱、经济发展落后的国家，制裁难以精准打击目标对象，反而会严重损害普通民众利益，导致无辜民众无法获得基础银行服务、无法开展正常经济活动，最终制裁的人道主义代价远超其政治效果。
典型案例：津巴布韦
美国对津巴布韦政府的制裁，虽对其人权、民主问题形成有限威慑，但严重冲击了当地普通民众生活。为此，美国重新梳理并调整了对津制裁体系，减少对无辜民众的波及，印证了“制裁必须精准，且需兼顾人道主义影响”的核心原则。
（二）维护西方金融体系主导地位的核心逻辑
面对金砖国家、上海合作组织等推动建立替代金融体系的尝试，阿德耶莫明确表示，西方要维护主导地位，核心不是依靠制裁，而是坚守三大核心优势：一是金融市场的深度与流动性（各国投资者、央行选择美元、欧元资产的核心基础）；二是可信赖的法治体系（给市场主体明确的规则预期）；三是强大、稳定的制度体系。
制裁体系的规范化、透明化，是法治与制度建设的核心部分。美国实施制裁的核心法律依据是《国际紧急经济权力法》（IEEPA），该法律赋予总统应对国家安全风险的广泛权力。而20年制裁审查发布的框架，就是为了让全球企业、个人、各国政府，清晰了解美国会如何、何时使用这项权力，给市场明确的确定性与可预期性。
（三）FATF（反洗钱金融行动特别工作组）相关观点
FATF是全球反洗钱、反恐怖主义融资的核心“看门狗”，制定全球统一的反洗钱标准，并对各国开展互评估。
1. 美国的评估现状与准备
访谈期间，FATF正在对美国开展互评估。美国作为FATF创始国与核心倡导者，在拜登政府末期，财政部已出台多项反洗钱相关规则，填补监管漏洞，为评估做好准备。
2. 阿德耶莫的核心观点
FATF评估是专业性极强的技术工作，历任美国总统（克林顿、小布什、奥巴马、拜登）均很少关注其具体流程。
美国必须以身作则，遵守FATF全球标准，只有自身先达标，才能要求其他国家遵守，这是维护全球反洗钱体系、保障西方金融体系安全的核心。
呼吁现任美国财长高度重视FATF互评估，这是维护美国乃至全球金融体系公信力的关键。
七、结论与启示
沃利·阿德耶莫的访谈，全面展现了美国金融制裁从理论复盘到实战落地的全流程，揭示了如今的金融制裁已成为一门融合地缘政治、经济规律、国际协作、法律合规的“科学”与“艺术”。美国对20年制裁实践的全面审查，本质上是对这门“科学”的校准——为制裁工具设定边界、明确使用准则，避免因滥用而失去有效性。
从俄乌冲突中的冻结央行资产、石油价格上限，到对哈马斯的资金链打击，再到对加密货币制裁挑战的应对，美国的制裁实践始终在创新与反思中前行。其核心启示在于：金融制裁作为国家安全的重要工具，其成功的关键不仅在于自身的制度完善与工具创新，更在于多边协作的深化，以及对“精准性”和“平衡性”的坚守——既要实现外交政策与国家安全目标，又要避免过度使用带来的人道主义代价和全球金融体系的反噬。
在全球地缘政治格局日益复杂的背景下，金融制裁的角色将愈发重要。如何让这一工具更高效、更精准、更具可持续性，不仅是美国需要持续探索的课题，更是全球各国共同面临的挑战。毕竟，金融制裁的最终目的，并非制造经济对抗，而是通过经济手段，维护国际规则与主权国家的安全，推动全球秩序的稳定。
