《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(二)关于企业国有资产监督管理体制
- 2026-05-04 10:12:16
《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(二)关于企业国有资产监督管理体制2026年4月27日，《企业国有资产法（修订草案）》正式提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议，并于4月30日起公开征求意见。2009年施行至今，《企业国有资产法》迎来首次全面修订。修订草案共修改71条、新增32条，条文从77条增至109条。《丽莎闻道》撰写系列文章对草案修订的七大方面进行分析并提出修订建议，此为第二篇《关于企业国有资产监督管理体制》。 一、关于企业国有资产监督管理体制的背景说明 在社会主义市场经济条件下，国家对经营性国有资产，应当建立起什么样的监督管理体制，才符合发展社会主义市场经济的客观要求，才有利于增强国有企业核心功能、提升核心竞争力，这是改革实践中一直在研究探索的重大问题。十六大报告和十六届三中全会决定明确提出：建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。十九大提出“要完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制。”十九届五中全会提出“健全管资本为主的国有资产监管体制。”二十届三中全会提出“完善管理监督体制机制，增强各有关管理部门战略协同。” 实践中出资人原则执行还不到位，管理监督体制机制还不健全。一是国有企业产权不够清晰。国有资产完整的委托代理机制尚不健全，政府、代表政府履行出资人职责的机构、国有企业之间的权责不明确、不对等，越位与缺位同时存在，部分领域持有国有产权的具体机构及代表人模糊不清，发生问题时责任主体不明确。二是政企分开、政资分开改革进展较慢。一些政府行政机关行事如“婆婆”和“老板”，而股东缺位和履职不到位问题在一些地方和行业比较突出。中央层面仍有部分党政机关和事业单位存在办企业情况。部分中央党政机关和事业单位对所办企业承担国资监管职责，但是否履行出资人职责不明确。三是对政府设立投融资平台企业缺乏规制。地方政府成立的各类投融资平台多数以国有企业形式出现，但并未严格遵守法律规定的出资管理原则，现代企业制度也不健全，企业与政府的职责边界不清，行政管理色彩重，风险防控压力大。有的政府平台企业执行行政指令，未经深入论证，盲目投融资，一些“形象工程”烂尾，形成较大债务窟窿。四是国有资产监督管理的能力不足。国有企业反映国资监管机构管得太多太细与国资监管机构反映力量配备不足、监管方式有限、监督职能难以充分发挥并存，国资监管的专业化、体系化、法治化、高效化水平有待进一步提高。此外，国务院国资委对地方国资委的指导监督职责不够明晰，地方推动国资国企改革进展不一，有些地方改革相对滞后。 草案按照产权清晰原则，建立健全国有企业和国有资本的委托代理机制。适应新时代国资国企改革发展要求，遵循市场化、法治化方向，优化国有企业出资管理的各项制度安排，提高国资管理的规范性、有效性和可预期性。一是坚持“统一所有、分级代表”。国务院和地方人民政府要依法履行出资人职责，加强对履行出资人职责机构的监督考核，做好中央企业和地方国有企业的产业布局规划。统筹优化国资监管机构设置和力量配备，加强懂专业、会经营、善管理的人才队伍建设，提高依法履职能力。加强国务院国资委对地方国资委的指导监督，提升地方国资监管机构的能力水平。二是坚持政资分开。履行出资人职责的机构原则上不履行社会公共管理职能，除法律规定或经国务院授权，履行社会公共管理职能的部门原则上不履行出资人职责。财政部门要履行好编制国有资本经营预算，对国有资产财会监督、统计核算和有关政策制定职责。履行出资人职责的机构、部门之间以及与宏观经济管理、市场监督管理等相关部门要加强战略协同。三是落实从管企业转向管资本。深化监督管理体制机制改革，以明晰具体国有股权代表为改革重点，进一步明确各层级国有产权的归属、代表机构和首要责任人员，细化政府、代表政府履行出资人职责的机构、国有企业的权责，提高运行效率，完善监督机制，保障严格落实，筑牢国有资产监督管理的基础。四是坚持不干预企业依法自主经营。履行出资人职责的机构、部门要尊重企业法人财产独立性和经营自主权，在公司治理框架下依法履职，推动企业完善市场化经营机制，对企业经营范围和布局结构的管理，重在宏观管理和政策指导，不能干预企业的具体经营决策。 二、草案关于适用范围的调整内容 1、坚持“统一所有、分级代表”。国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构履行企业国有资产监管职责。 草案第五条【国家所有】企业国有资产属于国家所有即全民所有。国务院代表国家行使企业国有资产所有权。全国人民代表大会及其常务委员会对国务院行使企业国有资产所有权情况实施监督。 草案第八条【出资原则】国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。 解读： 企业国有资产属于国家所有也就是全民所有，国务院依法代表国家行使企业国有资产所有权，全国人民代表大会及其常务委员会，对国务院行使企业国有资产所有权的全过程开展监督约束，从法理层面锚定国有资产全民所有的根本属性，明确所有权归属唯一且不可分割，同时搭建起人大监督、国家行权的规范治理架构，保障全民对国有资产的所有者权益落到实处。 国务院和地方人民政府履行出资人职责，严格遵循政企分开、社会公共管理职能与企业国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的核心原则。政企分开核心是厘清政府与企业的边界，摒弃行政直接管控企业经营的传统模式，剥离国企行政附属属性，确立国企独立市场主体地位，让企业遵循市场规律参与竞争发展。不干预企业依法自主经营，重在尊重企业法人财产权与经营自主权，出资人只在法定股东权责范围内履职，不越位插手企业日常生产经营、人事用工、资源配置等具体事务，充分释放国企经营活力，推动国有资本按照市场化、法治化规则运作。 2、明确经营性国有资产集中统一监管，建立国有资本委托代理与投资运营机制。 第十条【监督管理体制】国家对经营性国有资产实施集中统一监管，建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制。国家建立健全国有资本委托代理机制，完善国有资本投资运营机制，保障国有资本安全稳健运行，提升国有资本价值创造能力，对国家出资企业实行分类管理，完善责任追究制度，落实企业国有资产保值增值责任。 解读： 经营性国有资产集中统一监管，遵循统一所有、分级代表、集中监管的逻辑。国有资产归属全民所有，由国务院代表国家行使所有权，中央与地方政府分级履行出资人职责，依托国资委等专门监管机构实施集中统一监管，打破部门分割、政企不分、政资不分的旧有格局，实现监管全覆盖、制度统一、规则一致。监管范围全面覆盖各类经营性国有资产，厘清不同领域国资的监管主体权责，有效消除监管空白与多头管理问题。改革层面持续推进党政机关、事业单位所属企业脱钩划转，将分散存量国资纳入统一监管体系，构建全国国资监管大格局，强化上级国资监管部门对地方国资工作的指导监督。整体体制建设始终对标市场经济发展规律，坚守政企分开、政资分开底线，监管机构以产权为纽带依托法人治理结构履行出资人职责，在规范监管的同时充分保障企业经营自主权，实现放活发展与有效管控的有机统一。 国有资本委托代理机制是本条明确的核心运行机制，核心作用在于破解国有资产全民所有、所有权虚置的固有难题，搭建起国家全民到政府、监管机构、投资运营公司再到国家出资企业的完整委托代理链条，做到产权清晰、权责明确、授权规范。在权责划分上，国家全民、政府及国资委作为委托人，享有资产所有权、行业监管权和资本收益权，不直接干预企业生产经营；国有资本投资运营公司以及各级国家出资企业作为代理人，拥有独立法人财产权和市场化经营自主权，全面承担国有资产保值增值法定责任。同时配套完善国有股权董事制度，保障派出董事依规独立履职、及时向委派机构反馈情况，从制度层面防范内部人控制和所有者缺位风险。 3、国有资产监督管理机构不行使社会公共管理职能。国务院国资委对地方国资监管工作进行指导和监督、制定或者会同相关部门制定规章制度的职能。 第十一条【监管部门及其职责】国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构履行企业国有资产监管职责。国有资产监督管理机构不行使社会公共管理职能。国务院和地方人民政府其他部门、机构在各自职责范围内负责涉及企业国有资产监管的工作，加强工作协同。国务院国有资产监督管理机构对地方人民政府的企业国有资产监管工作进行指导和监督，制定或者会同有关部门制定企业国有资产监督管理的规章、制度。 解读： 国有资产监督管理机构不行使社会公共管理职能，社会公共管理职能与出资人职能分开，本质是划清政府双重身份的权责界限，政府面向全社会履行宏观调控、市场监管、公共服务等公共管理职能，对各类所有制企业一视同仁；同时以资本所有者身份履行出资人职责，聚焦国有资本保值增值、重大决策参与、经营管理者选聘等股东层面事务，通过国资监管机构专司资本管理职能，避免既当裁判员又当运动员。 在纵向层级管理上，国务院国有资产监督管理机构承担对地方政府企业国有资产监管工作的业务指导和监督职能，建立起国资监管上下联动体系。同时赋予国务院国有资产监管机构制度规则制定权，制定企业国有资产监督管理配套规章与制度规范，实现全国国资监管规则统一、制度统一、标准统一，为地方开展监管工作提供法定依据和制度遵循，保障全国经营性国有资产监管体系规范统一、上下贯通、有序运行。 （文中关于企业国有资产监督管理体制的背景说明，摘自2024年12月22日在第十四届全国人大常委会第十三次会议上，人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业国有资产法》实施情况的报告。） 相关文章： 重磅解读｜《企业国有资产法》首次大修 七大核心变化看懂国资国企新规则 《企业国有资产法（修订草案一审稿）》学习笔记及修订建议（一）关于本法的适用范围 《丽莎闻道》研究国资国企改革相关内容，所有分析只是作为研究人员的个人观点，感谢大家一直以来的支持与鼓励~
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