《行政法》学习笔记(第2天)行政主体与行政机关

一、核心基础：行政主体 VS 行政机关

（一）创设行政主体概念的原因

日常用语多用行政机关，法律学术创设行政主体，因行政机关概念无法适配实务管控、责任认定需求。

（二）行政主体两大核心功能

1.功能一：界定真正的行政管理管理者

1）行政机关身份不固定：行政机关从事民事买卖等行为时，属于民事主体，不受行政法调整，不属于行政管理者。

2）管理者不限于行政机关：高校、地铁公司、行业协会等经法律法规授权，也可成为行政管理者。

3）判定标准：特定法律关系中，实施不平等行政管理、支配相对人，即为行政主体；需承担公法责任，可作为行政诉讼被告。

2.功能二：公法意义上的法人（人格吸收原则）

• 类比民法法人：法人吸收员工、内设机构人格，对外以自身名义担责。

• 行政主体=公法人：吸收公务员、内设机构人格，对外以自身名义作出行政行为、承担国家赔偿、应诉担责。

• 层级延伸：国务院办公厅、政策研究室；司法部司法考试司、命题处等内设机构，均被所属机关吸收，不能作为行政诉讼被告。

二、行政机关分类

分类1：一般行政机关（政府）& 专门行政机关（政府部门）

1.一般行政机关=狭义政府

• 综合管辖辖区内土地、民生、环保等全部事务，层级划分：国、省、市、县、乡五级政府。

• 层级细分释义

◦省级：省、直辖市、自治区；

◦市级：地级市、自治州；副省级市仅领导职级高配，应试等同于地级市；

◦县级：县、市辖区、县级市，区与县法律层级完全等同；

◦乡镇级：乡、镇、街道办事处，二者法律地位一致。

2.专门行政机关=政府职能部门

• 仅负责单一专业领域事务，例：公安、教育、文旅、司法部门。

• 层级对应：国务院部委→省厅→市局→县局。

3.特殊层级规则

• 乡镇政府无独立对外职能部门，仅内部人员分工；乡级无公安局、法院、检察院，最低司法、公安层级为县级。

• 补充：法院、检察院属于司法机关，不属于行政机关；司法体系层级：最高院→省高院→市中院→县基层法院。

分类2：正式行政机关、派出机关、派出机构

1.正式行政机关：普通五级政府+各级政府职能部门，具备完整行政主体资格。

2.派出机关：地域管辖补充机关，低频考点，仅街道办事处常考。

◦类型：行政公署、区公所、街道办事处；

◦应试认定：街道办≈乡镇政府，具备行政主体资格，可独立应诉担责。

3.派出机构（⭐️高频考点）

由政府职能部门派出，本质是外派内设机构，典型代表：派出所、税务所、市监所。

1）原则规定：无独立行政主体资格，行为责任归属于派出机关。

2）例外规定：法律授权后获得行政主体资格

◦新规授权：派出所可作出警告、1000元以下罚款，该范围内派出所为独立被告；

【记忆口诀】派出所，警告罚款一千两。

分类3：三类无独立主体资格机构（均不能做行政诉讼被告）

1.内设机构：机关内部科室、司、处，人格被所属机关吸收；

2.议事协调机构：负责机关间工作协调，不直接管理民众，例：防震减灾办公室；

3.临时机构：为临时任务设立，任务结束即撤销，例：疫情防控指挥部、专项调查小组。

三、行使行政职权的其他组织：授权组织VS委托组织

1.授权组织：法律法规直接授予行政管理职权，获得行政主体资格，独立担责应诉。

【典型】高校（发证、学籍管理）、地铁公司（乘车处罚）、行业协会。

2.委托组织：仅受行政机关委托办事，无独立主体资格，行为责任由委托机关承担。

四、中央行政机构设置、职能与规章制定权

（一）中央三类机构层级（父子类比记忆）

1.大儿子：国务院组成部门（部委行署）

◦职能：国家基础核心民生职能，基本职能；

◦规章权：有权制定部门规章；

◦领导职数：1正2副~1正4副，总计3-5名领导；

◦内设机构：统一设司、处两级。

2.二儿子：国务院直属机构

◦职能：专业细分事务，专门职能；例：税务总局、市场监管总局、体育总局；

◦规章权：有权制定规章；

◦领导职数：1正1副~1正4副，总计2-5名领导；

◦内设机构：统一设司、处两级。

3.三儿子：国务院部委管理的国家局

◦职能：小众特定事务，特定职能；例：移民局、烟草局；

◦规章权：无规章制定权，立法权归所属主管部委；

◦领导职数：参照直属机构，2-5名领导；

◦内设机构：业务量大设司处两级，业务量小可仅设处级机构。

（二）中央机构编制、事项审批权限

1.国务院最终审批事项：各级地方政府编制总额、机构设立/撤销/合并、职能调整、编制增减，最终均由国务院批准；

2.国务院编制管理部门（国编办）权限：仅负责方案审核、跨层级编制调整审批，无最终决定权，审核后报国务院拍板；

3.做题技巧：题干若出现基本、直接、自行、口头、当场等限定词，错误概率极高，重点排查。

【真题1】国家税务总局为国务院的直属机构，下列说法正确的是？

A 机构设立由税务总局自行决定❌️直属机构设立调整权限归国务院，自身无权决定；

B 机构设立、调整由国务院决定✅️

C 编制增减由国家编制管理机关最终批准❌️国编办仅审核方案，最终批准权属于国务院；

D 依法履行国务院基本管理职能❌️税务总局是直属机构，履行专门职能，基本职能归国务院组成部门。

【真题2】关于国务院直属机构国家知识产权局，下列说法正确的是？

A 属于国务院组成部门，可参与国务院常务会议❌️知识产权局是直属机构，并非组成部门，无常务会议参会资格；

B 领导职数为2至5名✅️直属机构领导职数2-5名；

C 编制增加、职能调整由国务院批准✅️机构编制、职能调整最终审批权为国务院；

D 内设机构分为司、处两级✅️直属机构内设司、处两级机构。

五、地方行政机构设置与编制管理审批规则

n五大审批主体及管辖事项

1.国务院

审批：全国各级地方政府编制总额，严控人员规模，防止机构臃肿。

2.国务院编制管理部门

• 审批：①跨层级编制调动；②地方事业单位编制管理办法；

• 补充：事业单位办法审核后，由省级政府对外发布。

3.上级人民政府

• 审批：下级政府职能部门的设立、撤销、合并、更名；

• 附带程序：审批后向同级人大常委会备案，接受权力机关监督。

4.本级人民政府

• 管辖事项：①本级议事协调机构设立；②总额内平级部门编制调剂；③部门职责争议裁决。

• 争议处理规则：同级部门职权划分无法协商一致，由共同本级政府裁定。

5.本级编制管理部门

• 审批：地方政府各职能部门内设机构的设立撤销，无法理依据，硬性记忆考点。

【真题】县环保局与县水利局对辖区事务职责划分产生异议，双方协商无法达成一致，该争议处理主体为？

A 市级人民政府❌️

B 市生态环境、水利主管部门❌️

C 县人民政府✅️

D 国务院编制管理部门❌️

错误解析：两部门同属县级政府下辖职能部门，共同上级为本级县政府，市级为间接上级，无权直接裁定本级部门争议。