《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(三)关于履行出资人职责机构

2026年4月27日，《企业国有资产法（修订草案）》正式提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议，并于4月30日起公开征求意见。2009年施行至今，《企业国有资产法》迎来首次全面修订。修订草案共修改71条、新增32条，条文从77条增至109条。《丽莎闻道》撰写系列文章对草案修订的七大方面进行分析并提出修订建议，此为第三篇《关于履行出资人职责机构》。

一、关于履行出资人职责机构的背景说明

2024年12月22日在第十四届全国人大常委会第十三次会议上，人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国企业国有资产法》实施情况的报告中指出，实践中各级履行出资人职责的机构履行股东职责不够有力。一是管理考核机制不健全。有些履行出资人职责的机构，委派的股东代表、董事和高管人员缺少企业经营管理经验，履职质量不高。企业分类考核制度不健全，对经营业绩考核评价不够精准，公益性企业或承担特殊使命企业的经营业绩未得到全面准确反映。容错纠错机制不健全，有的该容未容，影响干事创业热情，有的该纠未纠，导致损失不断扩大。有些履行出资人职责的机构，在预算安排外未经法定程序直接划拨国有企业利润，影响企业经营预期。二是聚焦主责主业不够突出。国有企业多元化经营、低水平竞争的问题尚未根本转变。中央企业和地方国有企业产业趋同、重复建设、产能过剩等问题较为突出。个别企业习惯于凭借无关多元业务拼凑营业收入，依托多层架构规避监管、无序扩张。三是对国有参股企业的权益管理不力。随着国有资本布局战略性新兴产业，国有企业、政府引导基金直接参股民营企业成为常态，有的国有股权代表未能依法有效参与参股企业的决策和管理，不掌握参股企业经营信息，国有资本权益没有得到很好保障。四是国有资产监督管理的能力不足。国有企业反映国资监管机构管得太多太细与国资监管机构反映力量配备不足、监管方式有限、监督职能难以充分发挥并存，国资监管的专业化、体系化、法治化、高效化水平有待进一步提高。基于以上问题，草案设立专章对履行出资人职权机构作出了明确规定。

二、草案关于履行出资人职责机构的调整内容

企业国有资产法第二章规定国有资产监督管理机构以及其他部门、机构根据政府授权履行出资人职责，并对履行出资人职责机构的职能作出了明确规定。

1、国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。（第十四条）

解读：

这一规定有两层含义。第一，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责的机构，主要是指国务院国有资产监督管理机构即国务院国资委，以及地方人民政府按照国务院规定设立的国有资产监督管理机构即地方政府国资委。国务院2003年5月发布的《企业国有资产监督管理暂行条例》规定：“国务院、省、自治区、直辖市人民政府，设区的市、自治州人民政府，分别设立国有资产监督管理机构。”国有资产监督管理机构“根据授权，依法对企业国有资产进行监督管理。”按照国务院的规定，自2003年以后，各级政府先后设立了国有资产监督管理委员会，按照本级政府的授权，代表政府对企业国有资产履行出资人职责。

第二，按照中央确立的建立国有资产出资人制度的要求，企业国有资产原则上应当由国务院和有关地方人民政府特设的国有资产监督管理机构统一履行出资人职责。同时，考虑到有些特定行业的特殊情况，需要由政府授权的其他部门、机构代表政府履行出资人职责，例如，按照国务院的有关规定，国务院授权财政部对金融行业的国有资产、中国烟草集团、中国铁路集团、中国邮政集团等企业的国有资产进行监管。因此，本法还规定“国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”

    在此次修订草案中，补充“履行出资人职责的机构开展国有资本分级投资运营，可以按照公平竞争原则和成本效率原则，委托其他机构履行相关出资人职责。”新修订内容的增补，在政府授权出资人机构履职的基础上，允许履职机构依照公平竞争和成本效率两大原则，择优委托专业机构承接相关出资人职责，通过委托专业机构介入，能够依托专业优势提升资本运作专业化水平，面对体量庞大、布局广泛的国有资本，分级委托还能分流管理压力、实现精准产业布局，进一步划清政府监管与企业经营的边界，深化政企分开改革，减少不必要的行政干预，保障企业经营自主权。

2、新设国有股权董事制度，向国有独资公司委派，国有控股、参股公司提名国有股权董事，国有股权董事依法独立行使职权，应当将其履职情况和结果及时报告委派或者提名机构，对国有股权董事加强选拔培养和履职管理，完善考核评价机制（第十七条）。

解读：

2017年4月，国务院办公厅印发《关于进一步完善国有企业法人治理结构的指导意见》要求“国有独资、全资公司全面建立外部董事占多数的董事会，国有控股企业实行外部董事派出制度。”新修订《公司法》（第六版）第一百七十三条“国有独资公司的董事会成员中，应当过半数为外部董事，并应当有公司职工代表。”近年来，国企改革对董事会治理强调外部董事占多数，在实践中外部董事包括了外部股权董事和独立董事。上市公司的独立董事，强调董事的自主独立决策，主要是大学教授、会计师、律师等专业人员。但是国有企业的外部股权董事，实际上应该是“国有股权董事”，其主要委派任命、薪酬考核都是由国有股东决定。所以此次修订草案，直接用了“国有股权董事”的概念。

国有股权董事承担着传达出资人战略意图、维护国有资本权益、及时向委派提名机构报告履职情况和决策结果的法定职责，相当于国有股东在董事会的履职代表。然而，董事独立发表决策观点，是现代公司董事会履职的核心本质，核心内涵是董事不受企业经营管理层、控股股东以及其他利益相关方的不当干预，基于自身专业判断，对董事会审议事项，自主独立作出研判、行使表决权。由此将会导致国有股权董事的两难身份：既要尊重国有股权董事代表的国有出资人战略导向，也要坚守独立专业立场，平衡国有资本保值增值、企业市场化经营、中小股东合法权益三者关系，在贯彻国资布局要求的同时，维护公司法人独立地位和市场化经营规律。如何平衡好国有股权董事的两难角色，将是在实践中需要考虑完善的重点内容。

3、国家建立完善国有经济布局和结构调整机制，明确企业主业领域，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中（第九条、第二十一条、第二十六条）。

解读：

十九大提出“加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组。”二十大要求“加快国有经济布局优化和结构调整。”二十届三中全会明确“推进国有经济布局优化和结构调整。”十五五规划提出“制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，加强战略性重组和专业化整合。”

草案落实近年来国家战略层面对国有经济布局优化结构调整的要求，明确规定“履行出资人职责的机构根据国民经济和社会发展规划，明确国有独资公司、国有资本控股公司的主要业务领域，建立健全对企业主要业务领域的管理机制。（第二十一条）”并且明确“设立国有独资公司、国有资本控股公司和对国有资本参股公司出资应当有利于优化国有经济布局和结构，并经本级人民政府批准。县级以下人民政府批准设立或者出资的国家出资企业原则上以提供公共服务为主要业务领域。（第二十六条）”

4、严管与容错并行，既防国有资产流失，又鼓励担当作为。建立健全违规经营投资责任追究制，失职必问责（第二十三条）；设尽职免责条款，合规决策、无主观故意、及时止损的，可免责或轻罚（第二十四条）。

解读：

近年来国家层面出台的国企责任追究核心文件，《国有企业管理人员处分条例》（国务院令第 781 号，2024年9月实施），作为国家行政法规（国务院令），明确国有企业管理人员未履行或未正确履行职责的追责情形，强调权责对等、尽职免责，符合 “三个区分开来”、依法依规独立履职、已勤勉尽责的，不予或减轻处分。《国有企业领导人员廉洁从业规定》（中办国办，2026年3月）禁止利用职权谋私、利益输送、关联交易、违规兼职、离职后竞业违规。《中央企业违规经营投资责任追究实施办法》（国资委令第 46 号，2026年1月实施）覆盖投资、并购、产权转让、担保、借贷、贸易、招投标、改制重组、薪酬、选人用人等13 方面 98 种情形。

由于已经出台了系列规章制度，是否还有必要在草案中专门详细罗列第二十三条、第二十四条，建议将条款进行压减。第二十三条【违规追责与尽职免责】国家建立健全国家出资企业违规经营投资责任追究与尽职免责制度。国家出资企业管理人员经营投资中违规履职、未履职或未正确履职，造成国有资产损失及不良后果的，由履行出资人职责的机构通过现场检查、谈话问询、资料查阅、审计评估等方式调查核实，必要时商请监察机关、公安机关、金融监管部门协同配合，依规追究相应责任；有关单位和个人应当予以协助配合。管理人员履职造成相关损失或不良后果，但无主观故意、重大过失，未谋取私利，决策信息充分、程序合规且符合企业最大利益的，不予追责；及时采取措施挽回资产损失、降低不良影响的，可从轻、减轻或免除处置。

     5、增加对政府投资基金管理。第二十五条【政府投资基金管理】履行出资人职责的机构参照本章规定对政府投资基金履行出资人职责，保障出资人权益。具体办法由国务院规定。

解读：

当前，国有资本依托合伙企业载体开展投资运作已成为常态化模式，其中有限合伙制基金更是国有资本市场化投资的主要主流形态。但在现行法律监管框架下，国有资本持有的合伙企业出资权益虽法定归属国有资产范畴，却长期未纳入国资核心监管制度的规制范围，监管适配性不足问题突出。目前，《企业国有资产交易监督管理办法》（32号令）《企业国有资产监督管理暂行条例》《上市公司国有股权监督管理办法》等一系列国资核心监管法规规章，均因适用主体、规制对象与合伙企业属性不匹配，无法对合伙企业国有权益形成有效约束，直接导致该领域国资监管存在制度盲区与监管缺位。合伙企业本身虽不属于法定的国家出资企业范畴，但国有企业对外出资所持有的合伙企业财产份额及相关权益，仍属于法定企业国有资产，亟需补齐监管制度短板。

为此，草案增设第二十五条，通过专门立法授权方式，明确由国务院另行针对性制定专项监管规制，填补合伙企业国有权益监管的立法空白。后续国资监管机构可依据该立法授权，通过出台专项监管规章、规范性文件强化合伙企业国有权益专项监管，同步健全完善国家出资企业对外投资全流程管控体系，通过常态化企业投资内控管理，实现对合伙企业设立登记、权益份额转让流转、对外投融资等关键核心环节的全链条规范监管。