关于行政诉讼起诉期限司法解释的学习笔记

公民、法人或者其他组织提起诉讼，符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，且未超过法定起诉期限的，人民法院应当依法立案。

【笔记】

行政案件中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，前者属于程序要求，影响的是当事人的起诉权，后者属于实体要求，影响的是当事人胜诉权。

行政诉讼法（2017年修正，下同）第四十九条中的起诉条件虽未包含起诉期限，但该法第四十六条明确规定，当事人超过最长起诉期限提起诉讼的，人民法院不予受理。因此人民法院在立案前需要审查被诉行政行为的法定起诉期限是否届满，已经届满的，可以裁定不予立案。

然而，由于司法实践的复杂性，人民法院通常在立案时未能审查出起诉期限已经届满，立案后审理期间才发现，此时人民法院裁定驳回起诉的，依然是对行政案件的程序性处置。可见，是否符合法定立案条件，属于法院依职权审查的内容并且贯穿整个审判程序。若原告方以“法院已经对我的案子予以立案表明起诉期限没有超期”为由抗辩，一般不会被采纳。

行政诉讼法第四十六条第一款规定的六个月起诉期限与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第六十四条第一款规定的最长不得超过一年起诉期限，从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道行政行为的内容和实施主体之日起计算。

【笔记】

本条是关于起诉期限的起算点如何确定的问题。其中六个月的起诉期限需要行政机关在作出行政行为时主动告知，对此实务中一般不会有争议。

关于一年期的起诉期限，行政诉讼法司法解释（2018年2月8日施行，下同）第六十四条规定“从知道或者应当知道行政行为内容之日起”计算，若行政行为以书面形式作出，则该期限的起算点通常也不存在争议。但现实中往往存在非书面形式作出的行政行为，比如行政机关作出的拆除违法建筑行为，当事人可能知晓了房屋被拆除这一具体内容，但不清楚到底是哪一个行政机关实施了拆除行为或者要为该拆除行为负责，此时即使当事人知道权利救济的途径和期限，也无法准确行使救济权。因此，让当事人知晓行政行为的实施主体，是保障当事人救济权的必要前提。

另外，在本司法解释公布前，最高人民法院“行政审判讲堂”第一期已就该问题进行了答疑，认为“知道或者应当知道行政行为内容”，应当理解为既要知道或者应当知道行政行为的内容，也要知道或者应当知道作出行政行为的行政机关。本条内容将该答疑要点纳入司法解释范畴。

因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予立案。

前款规定的“因不动产提起诉讼”，是指因行政行为导致不动产所有权、用益物权或者担保物权的设立、变更、转让、消灭而直接提起的诉讼。

【笔记】

行政诉讼法司法解释第九条第一款规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。该款虽然对行政诉讼法第二十条作出了解释，但“物权变动”具体包含哪些表现形式仍不明确。民事诉讼法司法解释第二十八条第一款规定“不动产纠纷是指因不动产的权利确认、分割、相邻关系等引起的物权纠纷”，相较于行政诉讼法司法解释的规定，很明显民事诉讼领域的物权纠纷范围更广。

根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件，当行政诉讼法及其司法解释对程序性内容没有规定时，适用民事诉讼法及其司法解释。因此，在司法实践中，部分法院在难以确定本案是否为“因不动产提起的行政诉讼”时，选择适用民事诉讼法司法解释的规定，这就可能导致不当地扩大“因不动产提起的行政诉讼”的适用范围。

为此，本条对上述司法解释中的“物权变动”进一步细化解释，即物权是指“所有权、用益物权、担保物权”，“变动”是指“设立、变更、转让、消灭”，与我国《民法典》及原《物权法》对物权分类和变动的规定保持一致。

有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”，被耽误的时间不计算在起诉期限内：

（一）行政机关承诺作出或者改变行政行为；

（二）因行政机关承诺作出或者改变行政行为而撤回行政复议申请；

（三）参与社会治安综合治理中心、行政争议协调化解中心等矛盾纠纷多元化解机制解决行政争议；

（四）无诉讼行为能力人没有法定代理人，或者法定代理人丧失诉讼行为能力或者代理权；

（五）其他不属于公民、法人或者其他组织自身原因耽误起诉期限的情形。

公民、法人或者其他组织因申请行政复议等其他特殊情况耽误起诉期限，依据行政诉讼法第四十八条第二款的规定申请延长起诉期限的，人民法院应当准许。

公民、法人或者其他组织主张存在行政诉讼法第四十八条规定不属于其自身的原因耽误起诉期限情形的，应当提供相应的证据。

【笔记】

本条需要注意三点：

一是细化了行政诉讼法关于延长起诉期限的规定，既体现了法律充分保障当事人诉权的基本原则，也传递出司法机关谨慎适用以超过起诉期限为由裁定驳回起诉的态度。

二是明确“不属于其自身的原因耽误起诉期限”的举证责任在原告方。

三是将“参与社会治安综合治理中心、行政争议协调化解中心等矛盾纠纷多元化解机制解决行政争议”作为延长起诉期限的情形之一，为当前实质性化解行政争议提供空间，所谓“以时间换空间”具象化。

公民、法人或者其他组织因行政机关告知的起诉期限长于法定起诉期限导致提起诉讼超过法定期限的，属于行政诉讼法第四十八条第一款规定的“其他不属于其自身的原因耽误起诉期限”，被耽误的时间不计算在起诉期限内；行政机关告知起诉期限短于法定起诉期限的，按照法定期限执行。

行政法律文书依法需要向不同公民、法人或者其他组织送达但送达时间不同或者告知起诉期限不同的，起诉期限分别计算，但法律、法规、规章另有规定的除外。

【笔记】

本条规定解答了司法实务中因行政机关告知起诉期限有误情况下如何计算起诉期限的问题，按照有利于当事人原则处置。

复议机关作出不予受理决定、驳回申请决定或者复议决定后，公民、法人或者其他组织对不予受理决定、驳回申请决定和复议决定提起诉讼的期限为十五日，从决定书送达之日起计算。法律另有规定的除外。

复议机关作出前款规定的不予受理决定、驳回申请决定或者复议决定时，应当告知而未告知公民、法人或者其他组织提起诉讼的权利或者期限的，起诉期限适用行政诉讼法司法解释第六十四条第一款的规定。

【笔记】

行政复议法（2024年1月1日施行，下同）第三十四条条规定，针对需要复议前置的行政行为，当事人对行政复议机关“不予受理、驳回申请或者受理后超过行政复议期限不作答复”的行为不服的，起诉期限为15天。行政诉讼法第四十五条条规定对行政复议机关作出的复议决定不服、逾期不作复议决定的，起诉期限为15天。

然而，当事人针对无需复议前置的行政行为申请行政复议，行政复议机关作出不予受理、驳回申请决定的，当事人对该决定不服提起行政诉讼的起诉期限是否仍为15天尚不明确。为此，本条第一款对该问题进行了解答。

本条第二款系对行政诉讼法司法解释第64条的补充规定，除复议决定外，复议机关作出的“不予受理决定、驳回申请决定”未告知诉权和期限的，也适用一年起诉期限的规定。

【讨论&商榷】

本条第一、二款中的“复议决定”存在歧义，该表述是指一般意义上的复议决定，还是“复议请求决定”的简写？

我倾向于后一种，属于简写不当，应写全称“复议请求决定”。理由是：

第一，若理解为一般意义上的复议决定，那么在行政诉讼法第四十五条本身已经对行政复议决定的起诉期限作出过明确规定的情况下，此处无需再进行司法解释。

第二，根据行政复议法第六十九条规定，“行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。”“驳回复议请求”是与“不予受理”“驳回申请”并列的复议决定类型。

第三，行政诉讼法司法解释第一百三十三条也是表述为“驳回复议申请或者复议请求”。鉴于此，我倾向于理解本条中的“复议决定”单纯指行政复议法第一百三十三条所规定的驳回行政复议请求这一决定类型，并非一般意义上的全部类型的复议决定。

行政机关对履行法定职责申请既不答复也不履行职责的，公民、法人或者其他组织可以在行政机关接到申请的两个月后提起诉讼。但是，法律、法规规定应当先向行政机关申请复议或者对行政机关履行职责期限另有规定的，从其规定。

公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。

【笔记】

观点一：

本条回应一个现实问题，到底哪些属于行政复议法第23条第一款第三项规定“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”？“既不答复也不履行职责”表明该情形必须同时具备形式上的不作为（如不出具书面回复）和实质上的不作为（如不采取调查、处理等措施），如果行政机关已经出具书面回复，或者已经采取调查处理措施但未答复告知，均不属于上述复议前置的范围。

不过本条存在一个值得商榷的问题：根据行政复议法第23条以及第34条规定，行政复议前置情形必须由法律、行政法规予以规定，地方性法规并没有这样的立法权力，本条第一款但书中的“法律、法规规定”似有不妥。

观点二：

根据行政复议法第二十三条第一款第三项、第十一条第一款第十一项规定，当事人对行政机关不履行法定职责不服的，属于复议前置的情形之一，而该项中的“未履行法定职责”，是指行政机关拒绝履行、未依法履行法定职责或者不予答复，即只要满足三种情形之一，就属于复议前置的情形。而行政诉讼法第四十七条第一款、行政诉讼法司法解释第六十六条均仅笼统规定，当事人对行政机关不履行法定职责的行为有权提起行政诉讼，未对不履行法定职责的具体表现形式进行区分。为此，本条明确，当行政机关既不予答复又不履行职责时，当事人有权直接提起行政诉讼，否则仍属于行政复议法规定的复议前置情形。

另外，本条将行政行为复议前置情形的法律渊源扩大到了地方性法规，进一步扩大了复议前置的范围，再次明确行政复议是解决行政争议的主流途径。

以上观点，你们支持哪一个？欢迎讨论。

公民、法人或者其他组织申请行政机关更正已超过法定起诉期限的行政行为后，起诉行政机关不履行更正职责的，人民法院依法不予立案，但法律、法规、规章有特别规定的除外。

【笔记】

本条系回应“行政程序重开”这一问题，明确这类事项不属于行政诉讼受案范围，除非法律、法规、规章有特别规定。

公民、法人或者其他组织有证据证明行政登记记载的有关名称、公民身份号码等身份信息确有错误并向行政机关申请更正，行政机关在接到申请后拒绝履行更正职责的，公民、法人或者其他组织可以从行政机关拒绝履行更正职责之日起提起诉讼。

【笔记】

本条与第八条结合学习，也是在回应“行政程序重开”这一问题，明确在行政登记这一领域中，要求当事人“有证据证明”确有错误并申请更正，即举证要求为提供确有错误的证据+提出更正申请，比如《不动产登记暂行条例实施细则》中的更正登记这一情形。

对冒名顶替等利用虚假身份信息办理的婚姻登记，相关当事人可以自知道或者应当知道婚姻登记之日起提起诉讼。

【笔记】

冒名顶替办理婚姻登记，被冒名顶替者与婚姻登记的另一方当事人之间实质上不存在婚姻关系，该婚姻登记行为客观上不可能实施，符合行政诉讼法第七十五条及行政诉讼法司法解释第九十九条规定的“重大且明显违法”情形，属于无效行政行为。针对该类无效行政行为的起诉不受起诉期限的约束，本条规定引导当事人可以自知道或者应当知道婚姻登记之日起提起诉讼。

本解释自2026年5月1日起施行。

最高人民法院此前发布的相关司法解释与本解释不一致的，以本解释为准。