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《企业国有资产法(修订草案一审稿)》学习笔记及修订建议(四)关于国家出资企业

2026-05-06 10:24:58

2026年4月27日，《企业国有资产法（修订草案）》正式提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议，并于4月30日起公开征求意见。2009年施行至今，《企业国有资产法》迎来首次全面修订。修订草案共修改71条、新增32条，条文从77条增至109条。《丽莎闻道》撰写系列文章对草案修订的七大方面进行分析并提出修订建议，此为第四篇《关于国家出资企业》。

一、关于国家出资企业的背景说明

企业国有资产法第三章对国家出资企业建立完善法人治理结构、建立健全内部监督管理和风险控制制度、选择和考核管理者等方面作出了规范。实践中国有企业的公司治理还不完善，与现代企业制度的要求还有较大差距。一是法人治理结构不完善。有的国有企业董事会职权落实不到位，董事专业化程度不高，外部董事来源渠道窄，激励约束机制不健全，内外部董事能力组合不尽合理。一些地方对国有企业高管人员的管理和使用类同于党政干部，对企业主要负责人的选任机制不明确，调动交流过于频繁。有的国有企业董事会届满未及时改选，企业高管长期缺位。经理层任期制和契约化管理的实际效果不够明显。二是企业经营决策的规范化和透明度不高。一些国有企业股东会、董事会和管理层作用发挥不充分，决策不规范，董事会的决策作用被虚化。有的国有企业违规决策问题严重，因论证不充分、决策不审慎、操作不规范、管理不严格，导致出现重大资产损失。三是内部管理制度存在漏洞。有的国有企业内部监督管理和风险防控制度不严，法律关于国有资产监管的相关规定没有切实执行，国有资产跑冒滴漏、闲置浪费现象比较严重，部分领域国有企业腐败案件频发。有的国有企业重大项目建设管理不规范，存在招投标走形式、违规转包、未验收即投入使用等情况。有的上市国有企业财务造假，虚增收入和利润，人为调整核算方法，掩盖经营损失。四是职工民主管理作用发挥不够。有的国有企业通过职工代表大会等形式实行民主管理不充分，职工代表出任的董事实际发挥作用有限。有的国有企业改制未能严格依照法定程序进行，职工安置方案未经职工代表大会或者职工大会审议通过，历史遗留问题化解难度大。

推进国企分类改革的关键，在于将国企功能分类纳入法定框架，从制度层面破解分类改革、分类治理、分类立法衔接不畅的问题，核心是依据企业属性差异实施差异化监管与治理。依据《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》以及《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170 号）政策规定，国有企业整体划分为商业类与公益类两大类型。其中商业类又细分为两类：商业一类聚焦充分竞争行业和领域，完全按市场化机制经营；商业二类布局国家安全、国民经济命脉重要行业及关键领域，以承担国家重大专项任务为核心使命。公益类国企则以保障民生、服务社会、供给公共产品和公共服务为根本宗旨。不同类型国企在法律主体属性、功能使命定位、公司治理架构、高管选聘机制等方面存在显著制度差异，亟需从立法层面明确界定公益类国企与竞争性商业类国企的法律边界。这不仅能完善国企分层分类治理体系，更有助于国企深度对接国际市场规则，在应对国际贸易反补贴、反倾销调查中夯实法理依据、提升抗辩底气与合规能力。

二、草案关于国家出资企业的调整内容

1、国家出资企业的权利和义务作了规定，对国家出资企业的财务管理（第二十九条）、民主管理（第三十一条）、境外经营（第三十三条）提出了要求。对于国有独资公司、国有控股公司的采购管理（第三十条）、信息公开（第三十二条）提出了相关要求。

解读：

草案第三章对国家出资企业做了专章规定。按照草案规定，国家出资企业包括全部注册资本均为国有资本的国有独资公司，也包括注册资本中包含部分国有资本、并且国有资产占有绝对控股或者相对控股地位的国有资本控股公司，以及国有资本不占控股地位的国有资本参股公司。草案以规范国有独资公司和国有控股公司与国有资产出资人权益有关事项为重点。国有参股公司国有股东的权益，依照法律、行政法规以及公司章程享有相关出资人权利。

草案对于国家出资企业的权利和义务作了规定，作为独立的经营主体，依法享有法人财产权、经营自主权和其他合法权益（第二十七条）遵守法律、公平竞争，加强内部合规和廉洁风险防控，积极履行社会责任（第二十八条）对国家出资企业的财务管理（第二十九条）、民主管理（第三十一条）、境外经营（第三十三条）提出了要求。

草案对于国有独资公司、国有控股公司的采购管理（第三十条）、信息公开（第三十二条）提出了相关要求。

但是，从立法细化与逻辑架构层面来看，仍有两处问题需进一步研究细化：第一，范畴适用边界有待厘清。国家出资企业包含参股、控股、独资三类主体，草案仅重点规制独资及控股企业，并未在条款中清晰界定：哪些规则适用于全部国家出资企业一体遵循，哪些仅限定适用于国有独资、国有控股公司单独执行，由于国家出资企业包括了国有参股公司，草案重点规范国有独资公司和国有控股公司，在以上一般规定事项中，哪些是国家出资企业重点规范的，哪些是作为国有独资公司和国有控股公司重点规范的，是否需要进一步地考虑具体细则，亟需通过配套细则进一步明确适用范围与差异化监管标准。第二，条款逻辑层级存在错位。采购管理、信息公开本质属于企业日常经营管理的具体业务范畴，和财务管理、境外经营等同属企业内部经营管理事项，草案却将其拔高至与财务管理、民主管理、境外经营并列的同一条款层级单独列明专门约束，法理归类与逻辑层级不够严谨，既不符合企业经营管理事项的常规分类逻辑，也容易造成监管边界模糊、法条适用理解歧义，有必要在后续修订中理顺条款层级、规整规范分类逻辑。

2、强调国家出资企业的分类，采用三分法开展分类考核。功能类保国家安全、服务国家战略，考核任务效果与经营指标；公益类提供公共服务、保障民生，考核公共服务质量与效率；商业类追求资本回报、增强经济活力，考核经营业绩指标（第三十五、三十六、三十七条）。

解读：

党的二十届三中全会提出“进一步明晰不同类型国有企业功能定位，完善主责主业管理，明确国有资本重点投资领域和方向。建立国有企业履行战略使命评价制度，完善国有企业分类考核评价体系，开展国有经济增加值核算。”十五五规划提出“深化国有企业分类改革，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，加强主责主业管理，建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理体制。”

深化国有企业分类改革是新时代国资国企改革的核心抓手，其核心逻辑是以功能定位明晰为前提，通过主责主业管理筑牢发展根基，以战略使命评价锚定价值导向，用分类考核实现精准施策，同时依托国有经济和国有企业增加值核算构建科学的价值衡量体系，推动国有企业切实发挥科技创新、产业控制、安全支撑作用，更好服务国家和地方重大战略。

《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（国资发研究〔2015〕170 号）政策规定，国有企业整体划分为商业类与公益类两大类型。其中商业类又细分为两类：商业一类聚焦充分竞争行业和领域，完全按市场化机制经营；商业二类布局国家安全、国民经济命脉重要行业及关键领域，以承担国家重大专项任务为核心使命。公益类国企则以保障民生、服务社会、供给公共产品和公共服务为根本宗旨。三分法的主要出处来源于此。

但是，近年来国务院国资委深化“一企一策”分类考核。国资委出台了针对19个行业的考核实施方案，在2024年度对中央企业的经营业绩考核中，个性化指标占比达到77%。根据中央企业整体上承担使命多维、产业分布多样、业务板块多元等情况，进一步完善分类考核评价体系，制定更有针对性、更加个性化的考核指标，加快实现“一业一策、一企一策”。地方国资委结合区域发展战略和产业特色形成更精细化的功能分类体系。上海推出“四类一层” 分类监管模式，将监管企业划分为资本运营类、产业发展类、金融服务类、城市保障类四大类，并首创科创层，让不同类型企业的功能使命与上海城市发展需求深度契合。重庆市属重点国企划分为投资运营类、产业发展类（制造业、非制造业）、功能保障类、金融服务类、文化产业类5大类11 小类，让每类企业的功能定位都紧扣地方发展大局。黑龙江省区分创效型、创新型、产业型等企业类型，突出不同企业在质量效益、科技创新、产业培育中的差异化功能。各地的分类实践均打破了“一刀切”的发展模式，让国有企业的功能定位与区域战略、产业特色精准匹配，为后续管理、评价、考核工作奠定了基础。

在国务院国资委及地方国资委分类考核改革已走向精细化、多层化、差异化实操落地的现实背景下，立法修订草案仅采用功能类、公益类、商业类简单三分法来统筹界定国家出资企业并适配分类考核相关要求，显然与当前国企改革深化提升的实操现状脱节，既无法精准匹配不同行业、不同功能、不同属地国企的差异化发展使命和考核监管需求，也难以衔接国家及地方现行成熟的分类考核、分类监管改革实践，需结合一线改革实操成果优化细化立法分类标准，衔接改革实操与法律规制的适配性。

3、明确中国特色现代企业制度。党组织发挥领导作用，研究讨论企业重大经营管理事项，支持企业的组织机构依法行使职权（第四十条）；董事会过半数为外部董事，小公司可设1名董事行权（第四十三条）；审计委员会替代监事会，专司监督，对审计委员会的人员构成、履职情况报告、履职条件保障等作出规定，决议独立、无需董事会审议（第四十四条）；鼓励股权多元化，打造规范高效经营机制（第四十一条）。

解读：

2016年10月10日国有企业党的建设工作会议提出中国特色现代国有企业制度，“党对国有企业的领导是重大政治原则，必须一以贯之；建立现代企业制度是国有企业改革的方向，也必须一以贯之。要把加强党的领导和完善公司治理统一起来，建设中国特色现代国有企业制度”。2025年新修订《公司法》明确规定“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。”中共中央办公厅国务院办公厅关于完善中国特色现代企业制度的意见（2024年9月21日，2025年5月26日公开）提出“以坚持和加强党的领导为根本，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基础，以完善公司治理为重点，以改革创新为动力，弘扬企业家精神，加快建设更多世界一流企业，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。”

坚持加强党的领导一以贯之，建立中国特色现代企业制度一以贯之，实现两者有机融合、相互促进。一是全面落实党的领导融入公司治理。深入推进党的领导与公司治理有机统一，完善国有企业党委（党组）讨论和决定企业重大事项的程序，确保党委（党组）更好发挥领导作用。提升国有企业基层组织党建水平，围绕企业生产经营开展工作，更好发挥党的基层组织战斗堡垒作用。二是健全现代公司治理。国有企业的股东会、董事会等组织机构和管理层要严格依法行使职权，形成各负其责、运转有序、相互制衡的内在约束机制。健全股东会机制，保障董事会发挥决策作用，鼓励董事依据个人专业经验作出判断，尊重董事意见，国有股权董事应充分参加讨论，不以股东意见简单取代董事会审议，拓宽外部董事来源渠道，加强外部董事履职管理。完善董事、高级管理人员选聘机制，加大市场化专业化选人育人力度。

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