读书笔记(十九):读《以利为利》(2)—分税制改革
- 2026-04-26 20:09:30
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2026年4月26日上午人大财政金融学院主办、人大财税研究所承办了中国财政政策论坛——第一季度中国财政运行分析。我大概学习了一下，摘录了一些观点，分享上来。 一、从宏观指标看一季度经济和财政形势（李戎教授） 2026年第一季度宏观经济总体态势向上。从央地财政收入结构来看，地方收入增速一定程度上来源于非税收入的持续增长，主要得益于有效盘活国有资产。政府性基金收入同比下降16.18%，降幅小幅扩大；其中国有土地使用权收入同比下降24.43%，尽管降幅收窄，但与去年同期相比，降幅进一步扩大，且仍然处于历史高位。2026年是从国有资产盘活的角度，而非土地出让角度提升政府财政力量。 从一般公共预算支出结构来看，投资于人发力明显，包括社会保障与就业指出、卫生健康指出、教育支出。另外债务付息增长较大，说明地方政府还息压力大。从央地支出结构来看，2024年以来中央增速持续高于地方。这说明财政支出事权转变，体现积极财政政策自上发力，财政政策事权上移。财政政策是宏观政策，有比较强的外部性，更适合事权在中央。 从2025年到今年，从收支差额来看（特别国债不计入当前赤字，但纳入收支差额），财政政策更加积极，并靠前发力。但是收入端存在结构性局限，企业所得税、国内消费税等反映实体经济基本面的核心水中仍然处于持续下行区间。支出端存在刚性锁定效应，社会保障、债务付息等刚性支出比重大。 从更加积极的财政政策看一季度财政运行。第一，进一步减税空间不足，一季度更多是财政支出端发力。长期看，宏观税负比较低；短期看，企业所得税、国内消费税增速为负，宏观经济复苏空间仍存在。支出和赤字水平维持高位。第二，地方财政压力较大。政府性基金收入持续下滑，偿债压力明显，非税收入增速较大，说明盘活国有资产成效显著。第三，从支出结构来看，更多的投资于人，提高了民生领域支出，作用是降低预防性储蓄动机，拉动消费。另外后续需要进一步推进税制改革（消费税、地方附加税），提高边际消费倾向。 二、转型中的财政线索（张瑜首席） 从市场端来看一季度宏观经济和财政情况。 1、经济显性化转型现象。一是资产端，金融和地产差不多，金融市场稳定性运行对地产调整做对冲，提供了稳定的、多元化基础。老经济对间接融资依赖比较高，新经济主要是直接融资。二是金融市场好转带来的税收很好，毛算牛市税收效应贡献2000-3000亿元。三是个税，港股投资股税来看，也在转型当中了。四是显性财政内卷。流转税依赖比较重。财政压力比较大，但是各地招商引资中税收返还比较重，事实上是恶性财政内卷。 2、未来GDP来源逐渐从从依靠国内收入转向国际收入增加。同时部分产业的出口退税调整可以反哺财政。一是中游制造毛利率比出口退税高。税费返还率比较高（4000亿元）。二是计算机等单体行业，竞争力提升后有一定操作路径（8000亿元），年度可以反哺财政2000-3000亿元。 三、宏观态势与微观感受（王伟同教授） 1、税源培育问题。消费税、企业所得税，居民消费意愿态势不稳固。税收收入增长偏低值得关注——内生动力不足的问题。 2、非税收入可持续性不一定强，不是所有地方非税收入增长。原因现在是很多盘活国有资产，但是都是一次性收入来源，持续的地方政府财力贡献存疑。地方优质资产价格变现需要体制上进行改革，推动可持续财力提高。 3、财政收入分化。和分税制改革以来形成的体制有关，在新的形势下，基层政府运行高度依赖上级转移支付，自身财政增长能力薄弱。 4、收支矛盾。过去土地收入弥补地方政府财政的重要手段土地出让收入大幅下降（25%），部分地区下降收入超过50%。支出刚性膨胀，”收入慢增长、支出高刚性“结构性矛盾计划，基层陷入”保基本运转艰难、谋长远发展无门“两难困境。 5、宏观问题。地方债务风险交织，可持续性承压。一是偿债来源收窄，二是资金效益不高，投向错配。三是风险向基层传导。 6、微观感受。基层财政运行的普遍困境。一是预算紧张，无钱干事成常态。预算大幅压减、日常经费保障不足、项目建设被迫停滞。二是资金调度被动，拆东墙补西墙。这是体制层面的问题。三是执行效率低下，资金短缺与闲置并存。一方面基层财政运行财力极度紧张，面临巨大收支压力；另一方面专项债、转移支付等各类资金大量闲置、沉淀在账户上无法发挥效用。四是基层履职压力空前，财政局长岗位难担当。五是资源错配与发展后劲不足。债务资金投向短期化，地方债务资金多聚焦短期见效的基建项目，对能涵养税源、带动长期增收的产业项目、创新项目投入严重不足。 （吕冰洋教授：区域间差异比较大。东北面临的财政形势非常严峻。2009年，对东北实施增税转型试点，通过政策对东北振兴起拉动作用。体制机制比较多落脚在央地关系，对于东北的制度设计需要关注）
原文摘录 第四章 分税制改革及其影响 1、中央政府于1994年开始推行的分税制改革可以看作是对财政包干制的全面否定。分税制作为一次全新的财政改革，既体现了中央在财政领域内对中央与地方、政府与企业关系的重新调整的努力，又是对从根本上改变政府干预经济的方式、建立全面的社会主义市场经济的尝试。 2、构成分税制基本背景的主线有两条，一条是中央与地方关系中中央财政的被动局面，另一条则是政府与企业的关系。 分税制改革的主要内容 1、广义的分税制改革主要包括两个方面的内容，一个是税制改革，即税种的重新划分和调整，另一个是财政体制的改革，即中央和地方重新划分和调整各自的财权和事权。 2、税制改革主要有这样几个方面：首先最重要的是流转税制改革：实行统一的在生产和流通环节征收增值税并实行价外计税的办法，规定了统一的增值税率（17%），这样，以前复杂繁琐的产品税被简明的增值税所代替；在征收增值税的基础上，对少数消费品再征收一道消费税；调整了营业税的征收范围，主要以三档不同税率对9个行业征收营业税。 3、其次是所得税类改革、对于企业所得税，改变原来对国有企业、集体企业、私营企业的不同政策，实行统一税种、统一税率（33%）、统一计税标准、取消税前还贷的政策；统一征收个人所得税。 4、再次，对其他一些税种如资源税等进行了调整，并开征土地增值税。 5、在中央和地方的财政体制方面，进行了以下的改革：第一，根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入。税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。 6、第二，实行税收返还和转移支付制度...税收返还以1993年为基数，将原属地方支柱财源的“两税”（增值税和消费税）按实施分税制后地方净上划中央的数额全额返还地方，保证地方既得利益，并以此作为税收返还基数。 7、第三，分设中央、地方两套税务机构，实行分别征税...在分税制改革以前，地方政府的税务财政不分家，而分税制改革将税务系统独立出来并且“垂直化”，各地的税务系统直接对上级税务部门负责。 分税制后的中央地方关系 1、分税制无疑是一次中央推动的财政集权改革。这次改革，一方面将原来大量的地方财政收入集中于中央，另一方面也将税收权力和安排支出责任的权力集中于中央。 2、首先，通过“财税分家”的改革，将征税的权力直接集中于中央。改革以前，税务是作为财政系统下的一个部门而发挥作用的，而财政部门是地方政府的“钱袋子”，是控制和管理最为严密的部门。为了地方利益，地方政府可以通过操纵税收部门而方便地“藏富于企业”。 3、分税制明确划分了中央税、地方税和共享税，对于中央税、共享税和一些重要的地方税种，税收立法权收归于中央，重要的税目税率的调整权、开征停征权以及减免税的审批权也被收归中央。权力集中是和“财税分家”结合在一起的。 4、分税制最明显的效应还是收入向中央的集中。 5、中央对地方的让步体现在分税制设计的两个方面，这都与税收返还的设计有关。对于两税（增值税和消费税）的税收返还，一个设计是以1993年为返还基数，另一个是自1994年之后，返还数以两税增量的1:0.3（中央：地方）的比例增加。 6、分税制导致的中央地方间关系的变化为我们理解中国的财政分权和经济增长的关系带来了新的困惑。一个重要的问题就是，既然财政包干制下的财政分权刺激了中国的经济增长，那么分税制后的收入集权为什么没有明显地阻碍经济增长？ 7、事实上，分税制后中央和地方关系的最重要的变化之一就在于中央政府每年向地方政府拨付规模巨大的财政转移支付以弥补地方政府的支出缺口。 地方政府的行为变化 1、分税制改革在将税务征收与财政分开后，更进一步规定中央和地方政府共享所有地方企业的主体税种——增值税。 2、分税制无疑是促成乡镇企业大规模转制以及国有企业股份化的主要动力之一。 3、与私有化浪潮伴随的重要现象是地方政府的财政收入增长方式发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行十年的情况来看，对于县乡级的财政而言，增值税收入在财政收入中的比重是呈下降趋势的。 4、与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情...从经验现象上看，地方政府在2002年以后对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情空前高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。 5、除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有极大的影响。乡镇企业转制之后，地方政府失去了规模巨大的“企业上缴利润”收入，其财政支出受到巨大的压力。 6、分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为自己财政增长的重点。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金的主体是农业上的提留统筹与土地开发相关的土地出让收入。与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用多加限制。 7、分税制和所得税分享改革对地方政府造成的压力迫使地方政府通过发展建筑业和增加预算外的收费项目以及非预算资金来寻求新的生财之道。伴随迅速发展的城市化而兴起的“经营城市”的模式正与这种需求密切相关。 8、土地收入—银行贷款—城市建设—征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个循环过程不但塑造了东部地区繁荣的工业化和城市景象，也为地方政府带来了滚滚财源。 9、这些财源除了包括通过土地征收、开发和出让过程中直接得到的土地收入之外，还包括城市建设过程中迅速增长的以建筑业、房地产业等营业税为主的预算财政收入，这些收入全部属于地方收入，无需与中央政府共享。
上一篇《以利为利——财政关系与地方政府行为》读书笔记中学习了结论和前三章，讲到了财政包干的效应和后果读书笔记（十六）：读《以利为利》（1）——从财政关系看政府行为。
这一篇结合十五五规划中的财税体制改革政策学习（三）：以何为利——国家十四五和十五五发展规划纲要中的“财税体制改革”，以及今天上午人大财税研究所承办的第一季度中国财政运行分析，再回头去看看分税制改革和它深远的影响。
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